Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ вынесла Определение № 306-ЭС19-26558 по делу об оспаривании решения антимонопольной службы о привлечении общества к административной ответственности за изменение условий госконтракта.
В сентябре 2017 г. ООО «Строительная компания Сибирь ИнвестСтрой» и филиал ФГКВОУ «Военная академия материально-технического обеспечения обороны РФ» Минобороны в г. Вольске заключили государственный контракт на выполнение работ по текущему ремонту здания для нужд заказчика. Спустя двадцать дней стороны подписали дополнительное соглашение об увеличении стоимости контрактных работ. В декабре 2018 г. ФАС России пришла к выводу, что эти действия неправомерно повлекли дополнительное расходование бюджетных средств, и оштрафовала общество на 445 тыс. руб. по ч. 5 ст. 7.32 «Нарушение порядка заключения, изменения контракта» КоАП РФ.
Строительная компания оспорила постановление антимонопольного органа в арбитражный суд, требуя прекратить производство по административному делу в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности и отсутствием события правонарушения.
Суды трех инстанций удовлетворили требования заявителя. При этом они отметили, что заключение допсоглашения к госконтракту привело к дополнительному расходованию бюджетных средств, поэтому в действиях общества имелся состав административного правонарушения по вменяемой ему статье КоАП. В то же время суды признали незаконным оспариваемое постановление антимонопольного органа с учетом того, что годичный срок давности привлечения к административной ответственности за совершение вмененного правонарушения истек на момент вынесения антимонопольным органом такого постановления. При этом суды исходили из того, что срок давности привлечения к административной ответственности исчисляется с даты заключения дополнительного соглашения к контракту – то есть момента изменения условий контракта.
Впоследствии ФАС России обратилась с кассационной жалобой в Верховный Суд РФ.
После изучения материалов дела № А55-177/2019 Судебная коллегия по экономическим спорам ВС подтвердила, что постановление по делу об административном правонарушении за нарушение законодательства РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (в том числе в части административных правонарушений, предусмотренных ст. 7.32 КоАП РФ) не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения (ч. 1 ст. 4.5 Кодекса).
«Исчисляя срок давности привлечения общества к административной ответственности с даты заключения дополнительного соглашения от 28 сентября 2017 г. № 1 к контракту – момент изменения условий контракта, суды не учли, что, исходя из диспозиции ч. 5 ст. 7.32 КоАП РФ, на дату подписания дополнительного соглашения к контракту отсутствовал такой квалифицирующий признак объективной стороны противоправного деяния, как дополнительное расходование денежных средств соответствующих бюджетов бюджетной системы РФ, а следовательно, на дату подписания дополнительного соглашения к контракту отсутствовал состав административного правонарушения, ответственность за которое установлена ч. 5 ст. 7.32 КоАП РФ», – отметил ВС.
Как пояснил Суд, пока не произошло дополнительного расходования бюджетных средств, само по себе изменение условий контракта не образует объективную сторону правонарушения, предусмотренного вышеуказанной статьей. В рассматриваемом случае срок давности привлечения общества к административной ответственности за вмененное правонарушение исчислялся с момента оплаты работ по допсоглашению к госконтракту, и он не истек на дату вынесения антимонопольным органом оспариваемого постановления. Таким образом, Верховный Суд отменил решения нижестоящих судов и направил дело на новое рассмотрение в первую инстанцию.
Адвокат АК «Бородин и партнеры» Ольга Рогачёва пояснила, что выводы Судебной коллегии касаются определения правильности исчисления сроков давности привлечения к административной ответственности: «Поводом для судебных баталий стал вопрос: с какого момента исчислять срок давности привлечения к административной ответственности? (это один год со дня совершения административного правонарушения)».
По словам эксперта, в практике нет единства по этому вопросу – часть судов отсчитывает срок с момента заключения допсоглашения к контракту, другая часть – с момента фактической оплаты. «При первом варианте расчета вполне может оказаться, что годичный срок давности пропущен. В этом случае ВС, формируя единую судебную практику, фактически поставил точку в этом вопросе. Для того чтобы проанализировать выводы Суда, нужно учитывать объективную сторону административного правонарушения. Для привлечения к административной ответственности необходимо наличие трех элементов объективной стороны правонарушения: 1) противоправное деяние, выразившееся в изменении условий контракта, в том числе увеличение цены при отсутствии в федеральном законе разрешения; 2) дополнительное расходование бюджетных средств; 3) причинная связь между указанным нарушением и дополнительным расходованием бюджетных средств», – пояснила Ольга Рогачёва.
Юрист BGP Litigation Антон Селиверстов полагает, что суды трех инстанций верно признали постановление антимонопольного органа незаконным. «Тем не менее Судебная коллегия по экономическим спорам Верховного Суда РФ справедливо обратила внимание, что логика, положенная в основу принятых судебных актов, неверная», – отметил он.
По словам эксперта, действительно, буквальное толкование ч. 5 ст. 7.32 КоАП позволяет прийти к выводу, что этот состав правонарушения является не формальным, а материальным, то есть требует установления последствий. «В данном случае срок привлечения к административной ответственности отсчитывается с момента совершения действия, то есть заключения соглашения об изменении условий контракта, но ответственность по ч. 5 ст. 7.32 КоАП возникает только в случае расходования дополнительных бюджетных средств, то есть их перевода исполнителю по контракту. В отсутствие последствия нет и нарушения, – полагает юрист. – Тем не менее, по общему правилу, изменение условий контракта недопустимо. В связи с этим Арбитражному суду Самарской области необходимо учесть, что существует другой – формальный – состав, предусматривающий ответственность за изменение условий контракта без установления последствий, – ч. 4 ст. 7.32 КоАП».
Именно поэтому, подчеркнул эксперт, признаки нарушения в действиях ООО «Строительная компания Сибирь ИнвестСтрой» все же имеются, но антимонопольный орган неправильно квалифицировал нарушение, и срок привлечения к административной ответственности истек. «В связи с этим постановление о привлечении к административной ответственности подлежит отмене», – резюмировал Антон Селиверстов.
Управляющий партнер компании TAXMANAGER, адвокат Василий Ваюкин отметил, что в рассматриваемом споре Верховный Суд решил «зацементировать» позицию, согласно которой срок давности привлечения к ответственности по ч. 5 ст. 7.32 КоАП РФ исчисляется с момента оплаты по допсоглашению к контракту, а не с даты заключения такого документа. «Нельзя сказать, что он открыл в этом отношении Америку, ведь эта позиция далеко не нова. По крайней мере, Арбитражный суд Московского округа регулярно применяет такой способ исчисления (в делах № 40-304195/2018, А40-304242/2018). Почти наверняка в других регионах встречаются "разовые акции", когда срок считается с даты заключения допсоглашения. Но, раз это только сейчас дошло до ВС, значит арбитражные суды округов успешно справлялись со своей работой», – полагает он.
По словам эксперта, соглашаться с таким исчислением срока давности или нет – дело каждого. «Все-таки не совсем логично считать срок давности с момента оплаты, поскольку к ответственности привлекают за изменение условий государственного контракта, а расходование бюджетных средств – это всего лишь последствия. Не будь этих последствий, действия надлежало бы квалифицировать по ч. 4 или 4.1 ст. 7.32 КоАП, поскольку квалифицирующий признак в виде расходов бюджета отсутствовал бы. Однако этот судебный акт можно оценить скорее позитивно, чем негативно, ведь теперь организации будут вправе рассчитывать на то, что в отношении их тоже будет применен такой способ исчисления срока давности, как в данном деле», – заключил Василий Ваюкин.
