В середине мая Верховный Суд опубликовал Определение от 15 апреля по административному делу № АКПИ21-77 по коллективному иску группы из 2029 человек, требовавших признать недействующим Постановление Правительства РФ от 31 января 2020 г. № 66, которым COVID-19 был включен в Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих.
Доводы коллективного иска
По мнению истцов, положения Постановления № 66 не соответствуют ст. 1 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и ч. 2 ст. 43 Закона об основах охраны здоровья граждан, нарушают права граждан, причиняют вред их здоровью и жизни, поскольку на момент издания акта не выполнялись критерии, содержащиеся в приведенных нормах законов, для включения заболевания «коронавирусная инфекция (2019-nCoV)» в перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих. Административные истцы посчитали, что заболевание включается в названный перечень лишь тогда, когда все перечисленные в законах последствия уже имеются в наличии, включая эпидемию.
В коллективном административном иске указывается, что гражданам пришлось ограничить свое передвижение, рабочую активность, занятия спортом и физкультурой. Общероссийская общественная организация «Лига защитников пациентов» не смогла провести в мае запланированный очередной XI Всероссийский конгресс «Право на лекарство», что повлекло материальные потери. В Перечне заболеваний, представляющих опасность для окружающих, отсутствуют иные ОРЗ (ОРВИ) и грипп, несмотря на известные за последние годы вспышки атипичной пневмонии, свиного и птичьего гриппа. В момент принятия обжалуемого постановления заболевания COVID-19 в России не имелось. Никакое заболевание не может быть включено в Перечень исходя из предположений о его угрозе или опасности, настаивали истцы.
Они указали, что 30 января 2020 г. Всемирная организация здравоохранения приняла решение о признании заболевания COVID-19 чрезвычайной ситуацией в области общественного здравоохранения, имеющей международное значение, однако такое признание ни по факту, ни по закону не является основанием для включения в российский перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих. Согласно официальной статистике ни в одной стране мира не было превышения эпидемического порога заболеваемости вплоть до момента составления заявления административных истцов.
Исходя из статистических данных и публикуемых сообщений Роспотребнадзора не имелось и не имеется достаточных оснований для принятия и сохранения Постановления № 66. Существующее понятие «угроза распространения заболевания» в российском законодательстве не раскрыто, степень угрозы и соразмерность действий властей не определены.
ВС посчитал доводы истцов неубедительными
При рассмотрении дела Верховный Суд отметил, что Закон об основах охраны здоровья граждан называет критерии, исходя из которых Правительство РФ принимает решение о включении заболевания в Перечень. Таковыми являются высокий уровень первичной инвалидности и смертности населения, снижение продолжительности жизни заболевших.
Чрезвычайная ситуация в области общественного здравоохранения, имеющая международное значение, Международными медико-санитарными правилами (2005 г.) определяется как экстраординарное событие, представляющее риск для здоровья населения в других государствах в результате международного распространения болезни и могущее потребовать скоординированных международных ответных мер. Риск для здоровья населения означает вероятность события, которое может неблагоприятно сказаться на здоровье людей, с уделением особого внимания риску, который может распространиться в международных масштабах или представлять собой серьезную и непосредственную угрозу.
ВС указал, что на момент издания оспариваемого нормативного правового акта Правительство РФ располагало данными о том, что COVID-19 характеризуется высоким уровнем контагиозности, тяжелым течением заболевания, особенно среди пациентов из групп риска, высоким уровнем летальности. COVID-19 ранее среди людей не циркулировал, в отличие от вируса гриппа и других острых респираторных вирусных инфекций является новым для человека патогеном, иммунитет к которому у населения отсутствует, имеет высокую скорость передачи вируса от человека человеку преимущественно воздушно-капельным путем, создает высокую опасность для здоровья и жизни людей, в том числе в результате быстрого исчерпания ресурсов системы здравоохранения.
Суд заметил, что в соответствии с подп. 6 и 7 п. 23 Стратегии развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента от 6 июня 2019 г. № 254, к угрозам национальной безопасности в сфере охраны здоровья граждан относятся в том числе: риск осложнения эпидемиологической ситуации на фоне неблагополучной ситуации в иностранных государствах по ряду новых и опасных инфекционных заболеваний; риск возникновения новых инфекций, вызываемых неизвестными патогенами; занос редких или ранее не встречавшихся на территории России инфекционных и паразитарных заболеваний.
Как указал ВС, Закон об основах охраны здоровья граждан в п. 2 ч. 1 ст. 29 предусматривает, что организация охраны здоровья осуществляется, в частности, путем разработки и осуществления мероприятий по профилактике возникновения и распространения заболеваний, в том числе социально значимых заболеваний и заболеваний, представляющих опасность для окружающих. Профилактика инфекционных заболеваний в силу ч. 1 ст. 30 Закона осуществляется органами государственной власти, органами местного самоуправления, работодателями, медицинскими организациями, общественными объединениями путем разработки и реализации системы правовых, экономических и социальных мер, направленных на предупреждение возникновения, распространения и раннее выявление таких заболеваний.
Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения в п. 1 ст. 2 устанавливает, что санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается в том числе посредством профилактики заболеваний в соответствии с санитарно-эпидемиологической обстановкой и прогнозом ее изменения. Инфекционные заболевания человека, характеризующиеся тяжелым течением, высоким уровнем смертности и инвалидности, быстрым распространением среди населения (эпидемия), относятся к инфекционным заболеваниям, представляющим опасность для окружающих (абз. 17 ст. 1 закона).
Верховный Суд указал, что оспариваемый нормативный правовой акт издан в связи со сложившейся неблагополучной эпидемиологической ситуацией в иностранных государствах, характеризующейся быстрым распространением COVID-19, с учетом официального признания ВОЗ распространения COVID-19 как чрезвычайной ситуации в области общественного здравоохранения, имеющей международное значение, в целях обеспечения национальной безопасности России.
Доводы административных истцов о нарушении их прав и свобод являются несостоятельными, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт издан в целях обеспечения прав граждан на охрану здоровья, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, посчитал ВС. Суд сослался на Постановление КС № 49-П от 25 декабря 2020 г., согласно которому отсутствие правового регулирования, адекватного по своему содержанию и предусмотренным мерам чрезвычайной ситуации, угрожающей жизни и здоровью граждан, притом что такая угроза реальна и безусловна, не может быть оправданием для бездействия органов публичной власти по предотвращению и сокращению случаев наступления смертей и тяжелых заболеваний. Подобное бездействие означало бы устранение государства от исполнения его важнейшей конституционной обязанности, состоящей в признании, соблюдении и защите прав и свобод человека и гражданина.
Ссылки административных истцов на статистические данные о количестве заболевших COVID-19, заболевших гриппом и другими острыми респираторными вирусными инфекциями на территории отдельных субъектов Федерации, по стране в целом с учетом эпидемического порога заболеваемости, на диагностику и методики лечения заболевания не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований, посчитал ВС. Он отметил: при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет его на предмет соответствия иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.
Таким образом, Верховный Суд отказал в удовлетворении коллективного административного искового заявления.
Эксперты посчитали позицию Верховного Суда правильной
В комментарии «АГ» главный научный сотрудник Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления Московского государственного областного университета, д.ю.н. Александр Чертков посчитал, что Верховный Суд принял взвешенное решение, основываясь на законе и здравом смысле. «Ценность жизни и здоровья людей, равно как и право каждого на жизнь и здоровье, закреплены в Конституции, являются непосредственно действующими и определяют содержание деятельности органов публичной власти. Именно на признании высшей ценности за основными правами граждан стоится вся система законодательства, равно как и судебная практика», – подчеркнул он.
По мнению эксперта, Суд обоснованно принял во внимание правовую позицию КС, изложенную в Постановлении № 49-П: бездействие правительства в условиях чрезвычайной ситуации, угрожающей жизни и здоровью граждан, притом что такая угроза реальна и безусловна, действительно означало бы устранение государства от исполнения его важнейших обязанностей.
Александр Чертков заметил, что ВС учел не только российский, но и международный опыт распространения коронавируса и борьбы с пандемией, а также позицию ВОЗ. С учетом появления новых штаммов, в том числе «индийского», и неблагополучной эпидемиологической ситуации в Индии и ряде других государств очевидна обоснованность включения СОVID-19 в правительственный перечень опасных заболеваний, как и признания Верховным Судом законности такого решения, заключил эксперт.
Адвокат практики разрешения споров АБ «Инфралекс» Евгений Зубков отметил, что в соответствии с КАС удовлетворение заявления о признании недействующим нормативно-правового акта возможно при наличии совокупности следующих обстоятельств: он не соответствует иному НПА, обладающему большей юридической силой, и нарушает права и законные интересы заявителя. В рассматриваемом случае доказать совокупность вышеприведенных обстоятельств изначально крайне сложно.
Эксперт указал, что согласно Закону об основах охраны здоровья граждан критериями включения заболевания в перечень заболеваний, опасных для окружающих, являются высокий уровень первичной инвалидности и смертности, а также снижение продолжительности жизни. Евгений Зубков отметил, что каких-либо пояснений относительно того, какие конкретно показатели можно считать высоким уровнем первичной инвалидности и смертности, в законодательстве не имеется.
«Вместе с тем сложно оспаривать тот факт, что избыточная смертность (разница между количеством умерших в текущем и предыдущем годах) в 2020 г. в России была на очень высоком уровне, это подтверждает и официальная статистика. Данное обстоятельство может свидетельствовать о том, что новая коронавирусная инфекция действительно способствует существенному повышению уровня смертности и, как следствие, отвечает критерию для включения в перечень опасных заболеваний, установленному законом», – резюмировал он.
Заведующий Московским «Центральным» филиалом в МКА «Санкт-Петербург» Юрий Качан согласился с позицией ВС о том, что включение СОVID-19 в перечень опасных инфекций не нарушает прав административных истцов. «В том же перечне есть, например, СПИД, чума, холера. Но ведь, включив СОVID-19 в перечень этих заболеваний, правительство тем самым приняло на себя обязательства по бесплатному лечению людей. Россия, кроме всего, состоит в членстве ВОЗ, поэтому и должна прислушиваться к ее мнению», – заключил он.
