6 ноября 2020 г. юристы Института права и публичной политики, включая меня, подали в Конституционный Суд РФ жалобу в интересах лица без гражданства Евгения Кима о нарушении его прав ч. 5 ст. 3.10, ч. 1.1 ст. 18.8 и ч. 1 ст. 27.19 КоАП РФ.
12 марта 2021 г. КС принял Определение по данной жалобе. Это так называемое определение «с позитивным содержанием». Иначе говоря, КС посчитал, что оспариваемые положения КоАП не нарушают прав заявителя жалобы, поскольку существуют позиции Суда, с учетом которых эти нормы должны толковаться.
В жалобе в Конституционный Суд заявитель обозначил следующие проблемы.
Во-первых, норма ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП допускает привлечение лица к административной ответственности, даже если у него объективно не было возможности легализовать свое пребывание на территории России. В рассматриваемом деле это выразилось в том, что решение о принятии заявителя в гражданство РФ было отменено в момент отбывания им уголовного наказания. К административной ответственности заявитель был привлечен на следующий день после освобождения из колонии.
Во-вторых, положения ч. 5 ст. 3.10 и ч. 1 ст. 27.19 КоАП позволяют судам произвольно принимать решение о помещении лица в Центр временного содержания иностранных граждан без выяснения возможности исполнить наказание в виде административного выдворения.
В-третьих, нормы ч. 5 ст. 3.10 и ч. 1 ст. 27.19 КоАП не устанавливают конкретный срок содержания лица в ЦВСИГ и не обеспечивают надлежащий судебный контроль законности и обоснованности данной обеспечительной меры.
Аргументы Конституционного Суда
Относительно первого довода заявителя КС отметил, что ч. 1 ст. 18.8 КоАП позволяет судам учитывать фактические обстоятельства каждого конкретного дела. При этом назначение административного выдворения является правом, а не обязанностью суда (абз. 3 п. 3 определения). То есть если суд придет к выводу, что у лица установилась тесная связь с Россией (наличие семьи, работы и т.п.), наказание в виде административного выдворения можно не назначать.
Очень важным представляется абз. 5 п. 3.1 Определения, в котором КС высказался относительно привлечения к административной ответственности по ч. 1 ст. 18.8 КоАП лиц, решение о легализации гражданства которых было отменено в связи с совершением преступления. Конституционный Суд отметил, что таких лиц можно привлечь к ответственности за нарушение миграционных правил только при соблюдении одновременно двух условий:
- у лица была реальная возможность получения правоустанавливающих документов или выезда из России;
- лицо этой возможностью умышленно либо по неосторожности не воспользовалось.
Также интересно, что Конституционный Суд в п. 3.2 Определения сослался на принятые 24 февраля 2021 г. поправки в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты РФ в части урегулирования правового статуса апатридов (ФЗ № 22-ФЗ).
Данный Закон предусматривает возможность выдачи временного удостоверения лица без гражданства, если отсутствует государство, куда апатрид мог бы выехать в связи с исполнением решения об административном выдворении, а также возможность подачи заявления на выдачу такого временного удостоверения. В период рассмотрения заявления привлекать лицо к административной ответственности за нарушение миграционных правил запрещается (ст. 18.8 КоАП РФ).
На мой взгляд, необычность отсылки КС к данному Закону состоит в том, что он вступит в силу через 180 дней после его подписания – в конце августа 2021 г. При этом Конституционный Суд указал, что его положения с учетом ч. 2 ст. 54 Конституции можно и нужно учитывать уже сейчас (п. 3.2 Определения).
При лучшем раскладе это, скорее всего, предполагает запрет повторно привлекать к ответственности за нарушение миграционных правил лиц, которые освобождаются из ЦВСИГ в связи с невозможностью административного выдворения.
Относительно второго аргумента заявителя жалобы КС прямо не высказался. Однако, вероятно, «ответом» можно считать пассаж об учете фактических обстоятельств дела конкретного лица при назначении наказания (абз. 3 п. 3 Определения).
Применительно к третьему аргументу, изложенному в жалобе, Суд сослался на Постановление от 23 мая 2017 г. № 14-П по жалобе Ноэ Мсхиладзе, процитировав в Определении от 12 марта 2021 г. высказанные в 2017 г. позиции.
Важно отметить, что заявитель жалобы не просил повторить доводы из данного постановления, а указывал на недостаточность описанных гарантий. Надлежащими гарантиями, по мнению заявителя, являются установление срока пребывания в ЦВСИГ и периодической судебной проверки законности содержания лица в Центре по заявлению госоргана.
Заявитель отмечал, в частности, что лица, подлежащие административному выдворению, оказываются в неравном положении с лицами, подлежащими реадмиссии и депортации, поскольку в отношении последних установление сроков содержания в спецучреждении обязательно (п. 3 ч. 3 ст. 266 КАС РФ).
КС «ушел» от прямого ответа на данный аргумент. Его «молчание», на мой взгляд, очень показательно и подтверждает, что достаточной гарантией судебной защиты лиц, оказавшихся в ЦВСИГ, является возможность проверить законность и обоснованность их дальнейшего содержания там.
В последнем абзаце мотивировочной части Определения Суд сослался на письмо первого заместителя начальника ГУ миграции и оформления гражданства МВД Республики Узбекистан от 8 февраля 2021 г. № 22/2-4114. Этот документ подтверждает готовность Узбекистана принять Евгения Кима, который является уроженцем Узбекской ССР, в порядке реадмиссии. Любопытно, что в том числе на основании данного документа Конституционный Суд признал ч. 5 ст. 3.10 и ч. 1 ст. 27.19 КоАП «не нарушающими прав заявителя в указанном им аспекте».
Трудно проникнуть в глубинный смысл ссылки на данное письмо, но попробую. Вероятно, КС исходил из такой логики: если возможность исполнить наказание не утрачена, то существует определенная необходимость и дальше содержать заявителя в ЦВСИГ. Следовательно, и эти нормы не нарушают прав заявителя.
В заключение приведу основные выводы КС.
Во-первых, он еще раз подчеркнул, что суды могут не назначать административное выдворение в качестве наказания за нарушение миграционных правил. Несмотря на то что это следует из санкции ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП, любое напоминание об этом, на мой взгляд, лишним не будет.
Во-вторых, он указал судам на необходимость особенно тщательно подходить к рассмотрению дел о миграционных нарушениях в отношении лиц, которые лишились гражданства России в результате совершения преступления (ч. 2 ст. 22 Закона о гражданстве).
В-третьих, КС призвал суды учитывать положения Федерального закона от 24 февраля 2021 г. № 22-ФЗ уже сейчас – за несколько месяцев до его вступления в силу. При этом, к сожалению, он отметил, что данный Закон надо принимать во внимание только при рассмотрении дел об административных правонарушениях. То есть этот вывод Суда не распространяется на отношения по выдаче временных удостоверений лицам без гражданства.
Наконец, Конституционный Суд признал, что достаточной гарантией судебной защиты прав апатридов, водворенных в ЦВСИГ, является возможность подать обращение в суд с требованием проверить законность и обоснованность их содержания в Центре.
Будем следить, как в ближайшие пять месяцев и после вступления Закона № 22-ФЗ в силу будет развиваться практика рассмотрения дел о выдворении апатридов за пределы России.
