Эволюция регулирования VPN в России

Первые нормы об ограничении доступа к информации в интернете появились в России в 2012 г. Тогда в Федеральный закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» были внесены изменения, учредившие «черные списки» сайтов и порядок их блокировки. С этого момента Закон начал пополняться нормами с формулировкой «Порядок ограничения доступа к…» (ст. 15.1, 15.2, 15.3 и т.д.), а ограничение доступа к сайтам осуществлялось посредством включения в соответствующий реестр (их несколько)¹.

С каждым годом перечень запрещенного контента расширялся: сначала сайты с детской порнографией, наркотиками и призывами к самоубийству, затем – ресурсы с «пиратским» контентом, нарушением правил обработки персональных данных и другими категориями информации. В настоящее время решения о блокировке сайтов и онлайн-сервисов принимают суды, Генеральный прокурор РФ и уполномоченные органы – Роскомнадзор, Роспотребнадзор, Росалкогольтабакконтроль, Росздравнадзор, ФНС, Росмолодежь, МВД, ФСБ, Минобороны, МЧС, ФСИН, Служба внешней разведки, ФСО, ФТС, Росгвардия, Россельхознадзор².

Регулирование VPN-сервисов

VPN (от англ. Virtual Private Network – «виртуальная частная сеть») – обобщенное название технологий, позволяющих обеспечить одно или несколько сетевых соединений поверх другой сети. Такое сетевое соединение компьютеров (географически удаленных друг от друга на солидное расстояние) использует подключение типа «точка–точка» («компьютер–компьютер»). Пользователи используют VPN-сервис по своему усмотрению – например, для защиты онлайн-коммуникаций, восстановления доступа к распространяемой в интернете информации и информационным ресурсам, а также в иных целях.

Наряду с расширением ограничений доступа к различным сайтам и онлайн-сервисам функционал VPN-сервисов и анонимайзеров стал набирать актуальность и популярность у широкой аудитории. При этом нередко блокировки вызывали сомнения в их справедливости, некоторые владельцы сайтов пользуются правом оспаривания блокировки, и в результате в некоторых случаях суды признают блокировки незаконными и снимают ограничительные меры. Однако практика показывает, что рядовому пользователю ждать судебного решения не имеет смысла: технологии работают быстрее, чем судебная система.

Более широкое использование VPN-сервисов интернет-пользователями привело к попыткам регулировать поставщиков данных сервисов, встроить их в единую систему блокировок, а тех, кто не встраивается, – блокировать на территории России.

Регулирование VPN-сервисов можно разделить на несколько слоев: блокировки сервиса, правила осуществления деятельности, ограничение распространения информации о VPN-сервисах, ответственность за использование VPN в определенных ситуациях. Рассмотрим их подробнее.

Блокировки в судебном порядке

Попытки блокировать VPN предпринимались и до принятия специальных норм об этом. Сайты отдельных VPN-сервисов блокировались на основании решения суда о признании содержания сайта или отдельной страницы информацией, запрещенной к распространению на территории РФ.

Согласно п. 2 ч. 3 ст. 15.1 Закона об информации такое решение суда является основанием для включения сайта или отдельной интернет-страницы в Единый реестр блокировок. Изначально такие решения принимались судами по заявлениям прокуроров об установлении юридических фактов по правилам ГПК РФ. С октября 2019 г. дела о признании информации в интернете запрещенной выделены в отдельную категорию и рассматриваются по правилам главы 27.1 КАС РФ. Согласно этим правилам любой прокурор может предъявить в суд административный иск о признании информации запрещенной; суд обязан привлечь к участию в деле Роскомнадзор (в лице территориального подразделения), а также определить круг лиц, права и законные интересы которых может затронуть судебное решение, – то есть владельца сайта, автора спорного контента (последнее происходит редко – судебное разбирательство, как правило, проводится без участия владельца сайта).

Как до, так и после введения специальных ограничительных норм судебные решения о вопросе признания информации сайтов VPN-сервисов запрещенной периодически принимались в описанных выше порядках. В связи с этим представляет интерес решение Кстовского городского суда Нижегородской области от 19 ноября 2020 г. по делу № 2а-2571/2020, которым было отказано в удовлетворении административного иска прокурора: «Действующее законодательство не содержит норм о возможности ограничения доступа к интернет-ресурсам на основании иных оснований, в том числе оснований о предполагаемом доступе к запрещенным интернет-ресурсам». В решении также содержатся ссылки на ряд решений судов Республики Марий Эл и Республики Башкортостана, согласно которым от блокировки VPN в итоге отказались (период вынесения решений 2017–2020 гг.). При этом вопрос ограничения доступа к VPN-сервисам до сих пор иногда рассматривается в судебном порядке³.

Блокировка по решению Генпрокурора

Решение о блокировке VPN и анонимайзеров также может быть принято Генпрокурором или его заместителем в порядке ст. 15.3 Закона об информации.

Данная норма действует с 1 февраля 2014 г. В первоначальной редакции она наделяла Генпрокурора полномочием обратиться в Роскомнадзор с требованием о принятии мер по ограничению доступа к информационным ресурсам, распространяющим информацию, содержащую призывы к массовым беспорядкам, экстремистской деятельности, участию в массовых (публичных) мероприятиях, проводимых с нарушением установленного порядка (Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 398-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об информации, информационных технологиях и о защите информации"»). Список видов информации, выявление которой в целях блокировки возложено на Генпрокуратуру РФ, со временем расширялся.

Возможность блокировать не только перечисленную в данной норме Закона информацию, но и VPN-сервисы, появилась в 2017 г. Федеральным законом от 25 ноября 2017 г. № 327-ФЗ в список информации, которую уполномочен блокировать Генпрокурор, вошли «сведения, позволяющие получить доступ к указанным информации или материалам».

Такая расплывчатая формулировка привела к тому, что по требованию Генпрокурора в рамках ограничения доступа к отдельным единицам контента стали блокировать VPN-сервисы целиком (официальный сайт и рабочие (технические) сетевые адреса). Такой подход к блокировкам VPN иллюстрирует арбитражное дело № А40-132989/18. Компания просила суд признать действия Роскомнадзора по ограничению доступа к сайту и ряду технических адресов VPN-сервиса незаконными. Роскомнадзор обосновал законность блокировки тем, что «16.04.2018 в Роскомнадзор поступило требование заместителя Генерального прокурора Российской ˂…˃ о принятии мер по ограничению доступа к аккаунтам и техническим сервисам мессенджера Telegram в связи с распространением информации, содержащей призывы к осуществлению экстремистской и террористической деятельности, а также к сервисам, обеспечивающим доступ к указанным материалам (выделено мной. – Е.А.)». Поскольку указанные в иске ресурсы VPN-сервиса (сайт, сетевые адреса и интернет-страницы) позволяли получить доступ к распространяемой посредством мессенджера информации, Роскомнадзор заключил, что у службы имелись основания для блокировки.

Примечательно, что в требовании заместителя Генпрокурора в списке адресов для блокировки VPN-сервис истца не упоминался – документ содержал требование о блокировке другого VPN-сервиса. Несмотря на это, суд отказал в удовлетворении исковых требований. Обжалование решения в Верховном Суде РФ и обращение в Конституционный Суд РФ не привело к его изменению. В 2020 г. компания обратилась в Европейский суд по правам человека с жалобой на нарушение ст. 10 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (действовала в отношении России до 16 марта 2022 г.), по итогам рассмотрения которой ЕСПЧ в объединенном решении от 10 июля 2025 г. (по 9 жалобам) заключил, что блокировка VPN-сервиса компании нарушила ст. 10 Конвенции.

Блокировка в рамках ограничения доступа к мессенджеру

Статьей 15.4 Закона об информации установлен порядок ограничения доступа к мессенджерам, нарушающим требования ст. 10.1 Закона (то есть если владелец сервиса не уведомил Роскомнадзор о своей деятельности, не хранит на территории РФ информацию о сообщениях пользователей и т.д.). В случае неисполнения владельцем мессенджера (организатором распространения информации) специальных обязанностей Роскомнадзор обращается в суд с заявлением об ограничении доступа к информационным системам и (или) программам для электронных вычислительных машин, предназначенных и (или) используемых для приема, передачи, доставки и (или) обработки электронных сообщений интернет-пользователей сети и функционирование которых обеспечивается данным организатором, до исполнения таких обязанностей.

В описанном выше деле (№ А40-132989/18) VPN-cервис компании был признан программой, которая обеспечивает функционирование мессенджера во время его блокировки по решению суда, несмотря на то, что данный VPN-cервис не был указан в решении о блокировке мессенджера.

Блокировка по обращению органов безопасности, а также штрафы с 2025 года

С 1 ноября 2017 г. действует специальная норма, в которой закреплены обязанности владельцев VPN-сервисов и санкции за их невыполнение, ограничивающие доступ к этим сервисам на территории России, – ст. 15.8 Закона об информации.

VPN-сервисы описаны термином «программно-аппаратные средства доступа к информационным ресурсам, информационно-телекоммуникационным сетям, доступ к которым ограничен». На владельцев таких средств возложена обязанность подключаться к системе Роскомнадзора и соблюдать запрет на обход блокировок – то есть блокировать доступ к сайтам наряду с операторами связи. Единственная санкция за бездействие (в первоначальной редакции нормы) – блокировка по решению Роскомнадзора.

Однако механизм, установленный ст. 15.8 Закона об информации, может быть реализован только по обращению органов исполнительной власти, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность или обеспечение безопасности РФ (например, МВД России, ФСБ России, Росгвардия и т.п.). Данной нормой предусмотрен следующий порядок: орган исполнительной власти, осуществляющий ОРД или обеспечение безопасности, выявляет VPN-сервис и направляет обращение в Роскомнадзор. Тот, в свою очередь, определяет контактные данные владельца сервиса (прямо или косвенно – через провайдера хостинга) и направляет требование о присоединении к государственной информационной системе – на подключение к ГИС отведено 30 дней с момента получения требования. В случае неисполнения требования Роскомнадзор уполномочен принять решение о блокировке сервиса.

Информации о том, что описанный механизм когда-либо применялся и VPN-сервис был заблокирован на основании ст. 15.8 Закона об информации, найти не удалось.

Спустя почти 8 лет действия этой нормы законодатель расширил санкцию за неисполнение ее требований – 1 сентября 2025 г. вступили в силу поправки, которыми в КоАП РФ добавлена ст. 13.52 об административной ответственности для владельцев программно-аппаратных средств доступа к информационным ресурсам, информационно-телекоммуникационным сетям, доступ к которым ограничен (то есть VPN-сервисов). Новая норма предусматривает штраф от 50 тыс. до 500 тыс. руб. за несоблюдение порядка взаимодействия с Роскомнадзором, неисполнение требования Роскомнадзора подключиться к ГИС или неисполнение обязанности обеспечить соблюдение запрета предоставлять доступ к заблокированным ресурсам. Повторное нарушение влечет штраф в двойном размере: от 100 тыс. до 1 млн рублей.

Фильтрация в рамках «суверенного интернета»

В 2019 г. принят Федеральный закон от 1 мая 2019 г. № 90-ФЗ (так называемый Закон о суверенном Интернете), который фактически ввел еще один механизм блокировок сайтов – посредством специального оборудования под управлением Роскомнадзора. Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» был дополнен главой 7.1 «Обеспечение устойчивого, безопасного и целостного функционирования на территории Российской Федерации информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"» и связанными с ней нормами.

Согласно правилам «суверенного Интернета» операторы связи обязаны установить технические средства противодействия угрозам (ТСПУ) в точке обмена трафиком (п. 2 ст. 56.2 Закона), а Роскомнадзор уполномочен управлять интернет-трафиком через ТСПУ, без участия операторов связи.

Статьей 65.1 Закона о связи установлен порядок централизованного управления интернет-трафиком. В целом он сводится к следующему: Роскомнадзор должен контролировать интернет на предмет выявления угроз устойчивости, безопасности и целостности его функционирования, а также работе сети связи общего пользования на территории РФ. В случае выявления угрозы ведомство может осуществлять централизованное управление трафиком.

Общие критерии угроз устойчивости интернета в России устанавливает Правительство РФ (п. 5 ст. 65.1 Закона о связи). Виды угроз указаны в Постановлении Правительства РФ от 12 февраля 2020 г. № 127 «Об утверждении Правил централизованного управления сетью связи общего пользования» – их три. Так, одним из видов угроз является угроза безопасности функционирования на территории РФ сети «Интернет».

В п. 5 Правил приведены подвиды этого вида угроз, среди которых «угрозы предоставления доступа к информации или информационным ресурсам в сети "Интернет", доступ к которым подлежит ограничению в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Роскомнадзор ведет перечень конкретных угроз (то есть того, что требуется отфильтровать/заблокировать, замедлить и т.п.) и пополняет его самостоятельно либо по результатам обсуждения данного вопроса экспертной комиссией, состав и порядок деятельности которой утверждаются Роскомнадзором по согласованию с Минцифры и ФСБ РФ (п. 9–10 Правил).

Экспертная комиссия состоит из трех представителей каждого из указанных госорганов и рассматривает вопрос применения ТСПУ в случае, если Роскомнадзор считает, что это может привести к нарушению или прекращению функционирования интернета и сети связи общего пользования (п. 3–5 Приказа Роскомнадзора от 31 августа 2020 г. № 115). Решение принимается в форме протокола простым большинством голосов с решающим голосом председателя комиссии (п. 17 и 21 Порядка).

Ни перечень угроз, ни результаты экспертных комиссий не являются публичными, нигде не публикуются – о применении мер реагирования на интернет-угрозу можно узнать лишь по факту либо из публичных заявлений Роскомнадзора.

В судебной практике уже есть прецеденты о том, что конкретный VPN-сервис может быть отнесен к угрозе безопасности функционирования интернета в России и заблокирован через ТСПУ. Так, решением Таганского районного суда г. Москвы от 13 декабря 2023 г. по административному делу № 2а-704/2023 применение ограничений к отдельному VPN-сервису в указанном порядке по решению экспертной комиссии признано законным.

Иные запреты и санкции

Однозначное отнесение информации о VPN к категории контента, который должен блокироваться в России, произошло 31 июля 2023 г. – Федеральным законом № 406-ФЗ список информации, которая может быть запрещена по решению органа исполнительной власти, был дополнен – в частности, в п. 1 ч. 5 ст. 15.1 Закона об информации      включен подп. «м» с указанием на информацию «о способах, методах обеспечения доступа к информационным ресурсам и (или) информационно-телекоммуникационным сетям, доступ к которым ограничен на территории Российской Федерации».

Важно отметить, что попытки запретить распространение информации о технологиях, с помощью которых можно в том числе обойти интернет-блокировку, предпринимались и до июля 2023 г. – в том числе в судебном порядке путем подачи иска прокурора о признании информации запрещенной.

Наглядной иллюстрацией является дело⁴ 2015 г. о признании запрещенным к распространению обзора функционала анонимайзеров, VPN, прокси-серверов и иных решений на сайте проекта «Роскомсвобода»* (общественная организация признана иностранным агентом решением Минюста России 23 декабря 2022 г.). После безуспешного обжалования решения в апелляции и кассации последовало обращение в ЕСПЧ. Рассмотрев жалобу, Европейский суд в постановлении от 16 ноября 2020 г. сравнил запрет распространять информацию об определенной технологии с запретом принтера и признал решение о блокировке нарушением ст. 10 Конвенции (дело № 61919/16). В результате дело было пересмотрено российским судом по новым обстоятельствам.

После выхода России из Совета Европы и денонсации Конвенции (действовала в отношении РФ до 16 марта 2022 г.) полномочием принимать решение о запрете определенных материалов о VPN, анонимайзерах и аналогичных инструментах наделен Роскомнадзор (подп. «м» п. 1 ч. 5 ст. 15.1 Закона об информации).

В п. 4(1) Критериев оценки материалов и (или) информации (утв. Приказом Роскомнадзора от 27 февраля 2023 г. № 25) перечислены подвиды соответствующей информации. Согласно Критериям Роскомнадзора, запрещены:

• описание действий, позволяющих получить доступ к заблокированной информации;
• информация о способах и методах обхода блокировок;
• побуждение к использованию средств обхода блокировок;
• предложения о приобретении приложения, через которое можно получить доступ к заблокированному контенту.

В Приказе № 25 отдельно отмечено, что разрешено распространение научной, научно-технической и статистической информации (пп. 5 п. 5 Критериев). Решения Роскомнадзора, принимаемые на основании подп. «м» п. 1 ч. 5 ст. 15.1 Закона об информации, исполняются в обычном порядке: включение сайта или URL в Единый реестр – уведомление провайдера хостинга – передача уведомления владельцу сайта – удаление страницы владельцем сайта либо ограничение доступа к сайту провайдером хостинга или оператором связи.

С 1 сентября 2025 г. также действует запрет на рекламу средств доступа к заблокированным ресурсам (ч. 10.8 ст. 5 Федерального закона от 13 марта 2006 г. № 38-ФЗ «О рекламе»). Несоблюдение нового запрета влечет административную ответственность для рекламодателя и/или рекламораспространителя по ч. 18 ст. 14.3 КоАП (штраф от 50 тыс. до 500 тыс. руб., срок давности привлечения к ответственности – год).

Кроме того, с 1 сентября использование технологий обхода интернет-блокировок стало частью нового состава правонарушения – КоАП пополнился ст. 13.53, предусматривающей штрафные санкции за умышленный поиск заведомо экстремистских материалов и получение доступа к ним, в том числе с помощью VPN (штраф для граждан составляет от 3000 до 5000 руб.).

Использование VPN как отягчающее обстоятельство

Если ввести поисковый запрос «VPN» или «анонимайзер» в разделе судебной практики справочно-правовой системы, существенную часть результатов поиска составят приговоры о совершении преступлений по ст. 228 и 228.1 УК РФ.

С 1 сентября 2025 г. использование при совершении преступления программно-аппаратных средств доступа к информационным ресурсам, информационно-телекоммуникационным сетям, доступ к которым ограничен, отнесено к обстоятельствам, отягчающим наказание (подп. «ф» ч. 1 ст. 63 УК). Помимо указанных выше преступлений, новая отягчающая норма потенциально применима в отношении таких деяний, как незаконный оборот спецсредств для негласного получения информации (ст. 138.1), различные виды мошенничества (ст. 159, 159.3 и 159.6), неправомерный доступ к компьютерной информации (ст. 272), незаконное использование компьютерной информации, содержащей персональные данные (ст. 272.1), создание, использование и распространение вредоносных компьютерных программ (ст. 273).

Таким образом, регулирование VPN в России прошло путь от точечных судебных блокировок отдельных сервисов до комплексной системы ограничений, охватывающей технические, правовые и информационные аспекты. На сегодняшний день VPN остается инструментом с двойственной правовой природой: с одной стороны, его использование прямо не запрещено законом и в некоторых случаях востребовано для защиты конфиденциальности и корпоративных коммуникаций; с другой – система контроля, направленная на предотвращение обхода блокировок и доступа к запрещенным ресурсам, все более ужесточается.

В результате VPN оказался в «серой зоне»: формально его применение допустимо, но фактически сопряжено с рисками для пользователей и провайдеров сервисов.