22 марта 2018 г. Группа стран против коррупции (ГРЕКО) опубликовала оценочный доклад о предупреждении коррупции в отношении парламентариев, судей и прокуроров в России. Доклад был принят еще в октябре прошлого года на 77-м пленарном заседании ГРЕКО в Страсбурге (Франция).
Эксперты ГРЕКО признали успехи России в реализации мер по предупреждению коррупции. При этом они выразили озабоченность в связи с рядом все еще существующих проблем в этой сфере и предложили свои рекомендации по дальнейшему искоренению коррупции в нашей стране.
Рекомендации сформулированы по трем направлениям: судейское сообщество, депутаты и прокуроры. Условно их можно поделить на символические (общие, идейные) и точечные, направленные на структурные изменения и конкретные правовые реформы. К первым можно отнести повышение уровня правовой культуры чиновников, их обучение, разработку кодексов этики и некоторые другие. Более интересны точечные рекомендации, связанные с предложением реформ, осуществление которых является ответственным и комплексным шагом и может вызвать немало препирательств со стороны властей.
В отношении законодательной ветви власти эксперты ГРЕКО предложили:
- ввести обязательность общественных обсуждений (слушаний) не только по законопроектам, внесенным органами исполнительной власти, как сейчас, но и по проектам, предложенным депутатами (большинство резонансных законов и поправок последних лет было инициировано именно парламентариями). Трудно не согласиться с экспертами ГРЕКО, что законодательный процесс благодаря этому станет более прозрачным;
- упростить порядок аккредитации СМИ в Федеральном Собрании. Эксперты были поражены тем, «какое потенциально продолжительное время необходимо для подтверждения долгосрочной аккредитации СМИ, а также строгими требованиями, предъявляемыми к СМИ-заявителю»;
- диверсифицировать санкции в отношении депутатов за нарушения (единственная санкция за нарушения при декларировании доходов – прекращение мандата парламентария). Эксперты говорят: разнообразьте арсенал последствий за неполное или недостоверное декларирование, ведь на данный момент единственная и столь серьезная мера за нарушение, скорее всего, повлечет рассмотрение лишь очевидных и вопиющих ситуаций, на незначительные эпизоды будут закрываться глаза.
В отношении органов прокуратуры эксперты ГРЕКО предложили:
- сделать более прозрачной и открытой процедуру приема на службу работников прокуратуры;
- увеличить общественную подотчетность и прозрачность дисциплинарных процедур в отношении прокуроров.
Каким образом это сделать – предстоит решить властям. Экспертами предложен лишь вектор приложения усилий.
Самыми обстоятельными, конкретными и потому наиболее дискуссионными являются рекомендации ГРЕКО в отношении судебной ветви российской власти. Выделю главные.
1. Эксперты обратили внимание на то, что назначение судей на должности в значительной степени зависит от Комиссии при Президенте РФ по предварительному рассмотрению кандидатур на должности судей федеральных судов. Как указано в докладе, администрация Президента связана с процессом отбора судей не только тем, что имеет назначенного представителя в ККС (на региональном уровне), но и благодаря сильному присутствию исполнительной власти в Комиссии при Президенте, которая осуществляет окончательный отбор. ГРЕКО рекомендует «пересмотреть процесс подбора судей, значительно усилив роль судебной власти в процессе отбора кандидатов на должности судей, ведущем к их назначению Президентом Российской Федерации». Таким образом, по мнению экспертов, в процессе отбора и назначения судей главенствующую роль должно играть судейское сообщество.
2. В докладе также была отмечена значительная роль председателей судов в процессе отбора кандидатов. В параграфе 149 доклада сказано: «Хотя разумно вовлекать председателей судов в процесс назначения, однако способ такого вовлечения должен быть четко указан в соответствующих нормативных правовых актах, чтобы предотвратить какое-либо неофициальное влияние на результат процесса со стороны председателей судов. Как бы то ни было, они имеют некоторую степень влияния на предложенного для назначения кандидата, которое нельзя сбрасывать со счетов, более того, такая роль также может привести к тому, что вновь назначенный судья будет перед ними в долгу. Ввиду изложенного ГРЕКО обеспокоена отсутствием четких подробных положений закона о роли председателей судов в процессе отбора судей (а также в общем о карьере судей, попадающих в их подчинение) и пагубном влиянии на прозрачность этих процедур. Роль председателей судов в карьере судей, находящихся в их подчинении, должна быть определена более точно, чтобы избежать любой возможности давления или восприятия давления на судей, находящихся в их подчинении, особенно в отношении вновь назначенных судей». ГРЕКО обратила внимание на очень болезненную и актуальную проблему отечественного правосудия. Ее решение потребует серьезных структурных и ментальных изменений.
3. Эксперты ГРЕКО также обратились к институту мировых судей: «Мировые судьи являются единственными судьями, которые не имеют права на пожизненное пребывание в должности в Российской Федерации. Напротив, они назначаются или избираются, как правило, законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации на возобновляемый срок, который может составлять всего пять лет или даже меньше в качестве первого срока в зависимости от законодательства субъекта Российской Федерации. Такая система приводит к возникновению рисков, особенно при таких коротких сроках нахождения в должности, создавая возможности для ненадлежащего давления на мировых судей, которые желают повторного назначения/переизбрания, что потенциально приводит к искажению процесса принятия решений. Предоставление судьям неопределенных сроков полномочий в случае, если они избираются на конкурентной основе согласно их навыкам, обеспечивает важную гарантию их независимости и отсутствия внешнего влияния. ГРЕКО рекомендует федеральным органам власти с привлечением органов власти субъектов Российской Федерации искать пути повышения стабильности срока пребывания в должности мировых судей». Эксперты в обтекаемой форме повторили давно тиражируемый аргумент: мировые судьи в погоне за переназначением жертвуют своей независимостью в пользу лояльности. Этот подход требуется изменить.
4. Наконец, эксперты ГРЕКО затронули институт отвода судьи в уголовном процессе. Этот актуальный вопрос требует более тщательного рассмотрения. Достаточно сказать, что 9 января 2018 г. Европейский Суд по правам человека вынес постановление по делу «Ревтюк против России», в котором указал, что процедура рассмотрения судьей отвода в связи с его предвзятостью не соответствует требованиям Европейской конвенции об объективности и беспристрастности суда. Таким образом, ЕСПЧ констатировал нарушение Конвенции Россией. Аргументацию ЕСПЧ и ГРЕКО в отношении отвода судьям я проанализирую в отдельной заметке. Сейчас же подчеркну, что ГРЕКО рекомендовала предоставить сторонам разбирательства, чье ходатайство об отводе судьи, принимающего решение по их делу и по такому ходатайству, было отклонено, возможность незамедлительного обжалования такого отказа без ущерба для проведения разбирательства в разумные сроки (тогда как в настоящее время доводы, касающиеся отвода, указываются и рассматриваются в общей апелляции на решение суда по существу дела). По сути, речь идет о серьезном изменении процессуального законодательства.
В заключение хотелось бы сказать несколько слов о статусе и судьбе данных рекомендаций. Выводы, которые сделаны в докладе, очевидны, уже неоднократно проговаривались на различных дискуссионных площадках и при наличии политической воли и желания могут быть успешно исполнены. Вопрос соблюдения советов ГРЕКО включен в том числе в общий пласт вопросов исполнения стандартов Совета Европы (ЕСПЧ, ПАСЕ, Венецианской Комиссии и других структур), куда входит Россия. Не следует также забывать, что эксперты ГРЕКО воздерживаются от навязывания методики реформирования проблемного сектора, они лишь поднимают проблему на поверхность, обнажают существующий дефект. А как задачу осуществить – решать российским властям. Достаточно сказать, что Россия все еще находится на стадии осуществления предыдущих раундов рекомендаций, даже произошел частичный откат назад: например, из Кодекса этики судей были исключены включенные ранее положения. Поэтому во многом ситуация будет зависеть от общего политического курса страны и ее взаимоотношений с международным сообществом.
