15 мая и 7 июня 2023 г. вынесены постановления Верховного Суда РФ по жалобам № 78-АФ23-55-К3 и № 78-АФ23-56-К3. Примечательны они тем, что в корне меняют сложившийся в законе и правоприменительной практике подход к наличию у лица, привлекаемого к административной ответственности, статуса члена избирательной комиссии с правом решающего голоса.
Ко мне за юридической помощью обратились Н. и Я. Они были задержаны на митинге 24 февраля 2022 г. в Санкт-Петербурге и впоследствии привлечены к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.2.2 КоАП РФ. Оба на тот момент являлись членами территориальных избирательных комиссий с правом решающего голоса (далее – ЧПРГ).
В соответствии с п. 18 ст. 29 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» член комиссии с правом решающего голоса не может быть подвергнут административному наказанию, налагаемому в судебном порядке, без согласия прокурора субъекта РФ.
Как разъяснял Верховный Суд РФ в Определении Судебной коллегии по экономическим спорам от 24 ноября 2020 г. № 308-ЭС20-10652 по делу № А32-42839/2019, гарантии в области административной ответственности, предоставляемые членам избирательных комиссий, не являются их личной привилегией, а имеют публично-правовой характер, поскольку призваны служить публичным интересам, обеспечивая повышенную охрану законом таких лиц именно в силу осуществляемых ими публично значимых полномочий, ограждая их в период исполнения этих полномочий от необоснованных преследований и способствуя беспрепятственной деятельности избирательных комиссий, их самостоятельности и независимости. Такие гарантии исключают возможность привлечения к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, лица, являющегося ЧПРГ, без согласия прокурора субъекта РФ.
В ходе рассмотрения дел судом первой инстанции я письменно проинформировал суд об особом статусе подзащитной Я. и заявил ходатайство об отложении рассмотрения дела до получения санкции прокурора, однако суд в удовлетворении ходатайства отказал. Подзащитный Н. в свою очередь о наличии у него особого статуса сообщил мне лишь на стадии подготовки жалобы во вторую инстанцию.
Были вынесены постановления о признании Н. и Я. виновными по ч. 1 ст. 20.2.2 КоАП.
Вторая инстанция рассматривать жалобы в отсутствие согласия прокурора отказалась и неоднократно возвращала их в нижестоящий суд, пока тот не получил требуемые согласия и не передал их в вышестоящую инстанцию вместе с прочими материалами дела. По итогам рассмотрения жалоб суд не усмотрел нарушений при вынесении постановлений о привлечении Н. и Я. к административной ответственности и оставил их в силе.
Обращу внимание, что в судебных актах обеих инстанций не только отсутствовал анализ порядка привлечения ЧПРГ к ответственности по КоАП, но даже не упоминалось, что лица, в отношении которых вынесены данные постановления, обладают особым статусом. Кассация также оставила обжалуемые решения без изменений.
Закон об основных гарантиях избирательных прав устанавливает для ЧПРГ гарантии, препятствующие привлечению их к административной ответственности без согласия прокурора субъекта РФ. Федеральное законодательство – как КоАП, так и указанный закон – не детализирует и не конкретизирует процедуру получения такого согласия. Вместе с тем в соответствии с п. 2.2 Приказа Генпрокуратуры России от 23 ноября 2015 г. № 645 при выявлении правонарушения, административное наказание за которое назначается в судебном порядке, совершенного лицами, перечисленными в п. 1.2.3 приказа, следует незамедлительно после вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении направлять прокурору субъекта РФ ходатайство о даче согласия на назначение административного наказания с приложением указанного постановления и материалов проверки. В п. 1.2.3 приказа перечислены лица, указанные в п. 18 ст. 29 Закона об основных гарантиях избирательных прав, в том числе ЧПРГ, к которым относятся Н. и Я., по делам которых вынесены комментируемые судебные акты. Следовательно, ни федеральное законодательство, ни ведомственные нормативные акты не предусматривают возможность получения согласия прокурора постфактум.
Более того, положения ст. 29 закона сформулированы таким образом, что не предполагают возможности иного истолкования. Применяя грамматическое толкование закона, необходимо выделить фразу «не может быть подвергнут наказанию ˂…˃ без согласия прокурора». Поскольку в словосочетании «не может быть» применяется глагол-связка «быть», указывающий на будущее время, предполагается, что сначала происходит получение согласия прокурора, а затем, в будущем, – привлечение лица к административной ответственности.
Аналогичная позиция содержится в Постановлении ВС от 25 сентября 2020 г. № 5-АД20-95: «Так, из буквального содержания положений указанного приказа Генпрокуратуры следует, что при выявлении административного правонарушения, административное наказание за которое назначается в судебном порядке, совершенного зарегистрированным кандидатом в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, незамедлительно после возбуждения дела об административном правонарушении прокурору субъекта РФ должно быть направлено ходатайство о даче согласия на назначение административного наказания. Согласие на назначение административного наказания может быть приложено к направляемым в суд материалам дела об административном правонарушении, возбужденного в отношении указанного лица».
Мне могут возразить: поскольку это нормативный правовой акт Генпрокуратуры, он распространяется лишь на те случаи, когда дело об административном правонарушении возбуждает прокурор.
Не могу согласиться с таким выводом, и вот почему. Ограничительное толкование приведенных положений приказа Генпрокуратуры в контексте распространения их исключительно на случаи, когда дело об административном правонарушении возбуждается прокурором, на мой взгляд, ошибочно. В деле, по которому вынесено Постановление Верховного Суда РФ от 25 сентября 2020 г. № 5-АД20-95, протокол об административном правонарушении был составлен председателем окружной избирательной комиссии. Таким образом, ВС истолковал положения приказа Генпрокуратуры расширительно, что, в свою очередь, давало основания для их применения в делах Н. и Я.
Тем не менее кассационный суд, оценивая доводы жалоб, пришел к выводу, что «существенных нарушений норм КоАП РФ и предусмотренных им процессуальных требований, не позволивших всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело, в ходе производства по делу не допущено. В материалах дела имеется согласие прокурора города Санкт-Петербурга ˂…˃ о привлечении лица к административной ответственности по части 1 статьи 20.2.2 КоАП РФ. Порядок и срок давности привлечения к административной ответственности соблюдены. Обстоятельств, которые в силу пунктов 2–4 части 2 статьи 30.17 КоАП РФ могли бы являться основанием к изменению или отмене обжалуемых судебных актов, не установлено».
Но даже если принять позицию судов о допустимости получения постфактум согласия прокурора на привлечение к административной ответственности лица, наделенного особым статусом, в рассматриваемом случае такие согласия были получены за пределами срока давности такого привлечения.
Из материалов дел усматривается, в частности, что согласия прокурора на привлечение Н. и Я. к ответственности по ч. 1 ст. 20.2.2 КоАП получены 8 июня и 3 августа 2022 г. При этом в соответствии с ч. 1 ст. 4.5 КоАП срок привлечения к административной ответственности за вменяемое правонарушение составляет три месяца. Следовательно, в обоих случаях он истек 25 мая того же года – еще до дачи прокурором согласия на привлечение указанных лиц к административной ответственности. Возникает вопрос: какой смысл получать согласие после истечения сроков давности привлечения к ответственности за вменяемое правонарушение?
Подавая жалобы в Верховный Суд, я был уверен, что он обратит внимание нижестоящих судов на допущенные по указанным делам нарушения, тем более что в своей практике ВС однозначно высказывался о порядке получения санкции прокурора на привлечение к административной ответственности лица с особым статусом. Однако ВС оставил обжалуемые решения без изменений, а жалобы – без удовлетворения: «существенных нарушений процессуальных требований» Суд не усмотрел, а «порядок и срок давности привлечения к административной ответственности» посчитал соблюденными. Более того, ни в одном из постановлений ВС по данным делам не высказана позиция относительно привлечения ЧПРГ к административной ответственности, зато разъяснены положения ч. 1 ст. 20.2.2 КоАП и ограничения, обусловленные пандемией COVID-19. «Доводы жалобы установленные обстоятельства (совершения административного правонарушения. – В.С.) и выводы о виновности лица не опровергают», – резюмировалось в решениях.
Действительно, если все доводы жалобы проигнорировать – они ничего не опровергнут. «Жалобы на постановление по делу об административном правонарушении рассмотрены судьями городского и кассационного судов в порядке, установленном ст. 30.6, 30.16 КоАП РФ соответственно. Доводы жалоб, имеющих правовое значение, получили соответствующую оценку», – указано в постановлениях ВС. Из этого вывода, видимо, следует, что изложенные доводы о несоответствии в данном случае порядка привлечения к административной ответственности лица, обладающего особым статусом, положениям федерального законодательства Суд не посчитал имеющими правовое значение.
Отсюда возникают вопросы: какое значение имеют приведенные доводы, если не правовое, и каковы критерии отнесения доводов к имеющим правовое значение и не имеющим такового?
Меняет ли что-то такой подход для членов территориальных избирательных комиссий с правом решающего голоса? По сути, «особый порядок» привлечения ЧПРГ к административной ответственности и ранее зачастую носил формальный характер: суды (и изредка другие органы) формально обращались за согласием прокурора, прокурор свое формальное согласие давал; реальных контрольных функций прокуратура по таким вопросам, как правило, не выполняла. Однако с учетом выводов, приведенных в указанных постановлениях ВС, выходит, что получение согласия прокурора на привлечение к ответственности лица, обладающего особым статусом, лишь на стадии обжалования постановления о назначении административного наказания, а также за пределами срока давности привлечения к административной ответственности – допустимо, а невыполнение судом первой инстанции требований федерального законодательства, касающихся привлечения лица с особым статусом к ответственности по КоАП без согласия прокурора, – не является существенным нарушением.
Последнее, кстати, особенно примечательно, так как ранее Верховный Суд отменил ряд постановлений о привлечении ЧПРГ к административной ответственности как раз в связи с тем, что суд привлек их к ответственности, несмотря на доведенную указанными лицами до суда информацию об их особом статусе (см. постановления от 7 ноября 2016 г. № 49-АД16-10; от 3 мая 2018 г. № 49-АД18-6 и № 11-АД18-7 и др.).
