Ограниченный бюджет – не повод избежать ответственности за загрязнение

Определением от 5 августа 2020 г. № 308-ЭС20-5057 Верховный Суд РФ отменил судебные акты апелляционной и кассационной инстанций по делу о взыскании платы за негативное воздействие на окружающую среду (далее – НВОС) и предотвратил появление опасного прецедента.

Дело № А53-21473/2018 по иску территориального управления Росприроднадзора к муниципальному бюджетному учреждению «Эксплуатация и благоустройство» Краснокутского сельского поселения Ростовской области рассматривается уже более двух лет. За это время оно дважды было разрешено судами трех инстанций, а теперь – направлено в апелляцию на новое рассмотрение.

Обстоятельства дела следующие.

Учреждение осуществляет эксплуатацию комплекса очистки дренажных вод ранее законсервированной шахты. Комплекс был построен за счет средств федерального бюджета, а затем передан в муниципальную собственность. Очистные сооружения комплекса не способны полностью очистить шахтные воды до нормативного состояния, а объем поступающих вод значительно превышает проектную мощность комплекса. В результате неочищенные воды сбрасываются в водный объект, а учреждение вносит сверхлимитную плату за НВОС.

Повторно рассматривая дело, суды апелляционной и кассационной инстанций посчитали, что:

• учреждение действует в ситуации крайней необходимости;
• его деятельность не приносит доход и направлена на снижение НВОС, поскольку минимизирует угрозу подтопления и загрязнения прилегающей к шахте территории;
• комплекс очистных сооружений был передан в муниципальную собственность из федеральной без предоставления дополнительных источников финансирования, что не позволяет обеспечить надлежащую очистку шахтных вод.

С учетом этого суды применили п. 11 ст. 16.3 Закона об охране окружающей среды, который позволяет вычесть из платы за НВОС затраты на реализацию мероприятий по снижению негативного воздействия.

Верховный Суд с данным подходом не согласился по следующим основаниям.

Во-первых, для зачета затрат на реализацию мероприятий по снижению НВОС необходимо, чтобы такие затраты были предусмотрены планом снижения сбросов¹. Данный план является неотъемлемой частью разрешения на сброс веществ и микроорганизмов в водный объект.

Во-вторых, затраты должны быть документально подтверждены.

В-третьих, они должны быть направлены на реализацию мероприятий, предусмотренных п. 4 ст. 17 Закона об охране окружающей среды. Применительно к рассматриваемой ситуации таковыми могли бы быть проектирование, строительство и реконструкция локальных сооружений и устройств по очистке сточных, в том числе дренажных, вод.

Заслуживает также внимания ряд спорных выводов судов апелляционной и кассационной инстанций, которые хотя и не были прямо отклонены ВС, но существенно отличаются от подходов, сложившихся на практике.

Первый вывод связан с отсутствием у учреждения дохода.

Природоохранное законодательство не ставит внесение платы за НВОС в зависимость от получения лицом, оказывающим негативное воздействие на окружающую среду, дохода. В связи с этим обстоятельства, связанные с платежеспособностью учреждения, по смыслу ч. 2 ст. 65 АПК РФ не имеют значения для правильного рассмотрения дела.

Независимо от того, какой субъект оказывает НВОС, должен применяться принцип «загрязнитель платит». При этом Конституционный Суд РФ ранее неоднократно указывал, что названный принцип применяется и в отношении публично-правовых образований – в частности, органов местного самоуправления². Учреждение, эксплуатируя комплекс очистки шахтных вод, в данном случае выполняет публично-правовые функции в сфере охраны окружающей среды и должно руководствоваться указанным принципом.

Иной подход мог бы привести к массовому распространению порочной практики передачи объектов негативного воздействия на баланс некоммерческих организаций (или иных «освобожденных» от внесения платы за НВОС) с целью «оптимизации», а по сути – уклонения от внесения природоохранных платежей.

Схожая проблема существует в спорах о возмещении вреда, причиненного окружающей среде. Так, невозможно взыскать компенсацию за вред, причиненный почвам в результате несанкционированного размещения отходов, если лицом, ответственным за причинение вреда, является администрация муниципального образования, на землях которого размещены отходы, поскольку в данной ситуации происходит совпадение в одном лице причинителя вреда и получателя компенсации за вред³.

Второй вывод связан с действиями в состоянии крайней необходимости.

Суды сослались на то, что деятельность учреждения хотя и причиняет вред, но предотвращает причинение большего вреда окружающей среде.

Очевидно, что в данном случае произошло смешение двух понятий: негативное воздействие на окружающую среду и причинение вреда окружающей среде. Между тем данные термины существенно различаются, что прямо следует из ст. 1 Закона об охране окружающей среды.

Под негативным воздействием понимается любое воздействие на окружающую среду вследствие хозяйственной и иной деятельности, которое приводит к негативным изменениям качества окружающей среды, то есть превышению нормируемых показателей, таких как предельно допустимые концентрации, уровни шума или радиоактивности и т.д.

Вред, в свою очередь, можно констатировать только в том случае, когда поступление в окружающую среду загрязняющих веществ (энергии) влечет (устойчивую) деградацию и истощение экологических систем и природных ресурсов. Например, сброс загрязняющих веществ в водный объект в пределах нормативов сбросов, установленных разрешением на сброс, влечет негативное воздействие на водный объект, но не причинение вреда.

При этом сложившаяся судебная практика по спорам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, действительно учитывает действия лица в состоянии крайней необходимости. Такое лицо может быть полностью освобождено от обязанности возместить вред на общих основаниях, предусмотренных ст. 1067 ГК РФ⁴.

В спорах о возмещении вреда также широко применяется норма п. 2.1 ст. 78 Закона об охране окружающей среды, позволяющая зачесть в счет компенсации вреда понесенные причинителем вреда расходы по его устранению. Принципиальное отличие от платы за НВОС в данном случае заключается в том, что планирование и предварительное согласование таких затрат с уполномоченными органами не требуется, что логично в условиях аварийных ситуаций (залповых сбросов, разливов и т.д.), в которых приоритет отдается незамедлительному принятию мер по ликвидации загрязнения.

При рассмотрении дела № А53-21473/2018 суды также справедливо обратили внимание на проблему, связанную с передачей в муниципальную собственность объектов, допускающих НВОС, без предоставления дополнительных бюджетных источников финансирования.

Так, кассационная инстанция сослалась на правовые позиции КС, согласно которым возложение на органы местного самоуправления полномочий, направленных на сдерживание загрязнения окружающей среды, предупреждение и минимизацию экологических рисков, должно сопровождаться предоставлением необходимых для их реализации материально-финансовых средств.

Очевидно, что органы местного самоуправления в силу ограниченности бюджета не могут самостоятельно и эффективно ликвидировать экологический вред или в течение длительного времени эксплуатировать сооружения, подобные комплексу очистки шахтных вод. Однако проблемы, связанные с взаимодействием бюджетов разных уровней, полагаю, не должны противопоставляться необходимости соблюдения природоохранного законодательства и платы за НВОС.

В заключение отмечу, что данным определением ВС предотвратил опасный прецедент в спорах, связанных с взысканием платы за НВОС, при этом высшая инстанция деликатно обошла вопрос финансирования деятельности органов местного самоуправления, реализующих важнейшие государственные полномочия в сфере природоохраны.