Нестационарные торговые объекты (далее – НТО) – киоски, навесы и т.д. – определены градостроительным законодательством как некапитальные строения, сооружения, не имеющие прочной связи с землей, конструктивные характеристики которых позволяют осуществить их перемещение и (или) демонтаж и последующую сборку без несоразмерного ущерба назначению и без изменения их основных характеристик1. В силу закона они не являются объектами недвижимости, в связи с чем подвержены «облегченному» правовому регулированию при размещении. Так, от правообладателя такого объекта не требуется специальная проектная документация, объекты не проходят проверку на соответствие СНиПам, СанПИНам, не проверяются экспертизой.
Однако в силу того, что данные конструкции размещаются на земельных участках – особо ценных объектах недвижимости, правовой режим которых подлежит строгому законодательному регулированию, – при размещении НТО необходимо учитывать императивно установленные ограничения и характеристики.
Учитывая, что в последнее время в практике участились случаи размещения НТО на участках, находящихся в частной собственности, с нарушениями их целевого использования, что ведет к привлечению землепользователей к административной ответственности, проанализируем нормы законодательства по данному вопросу.
Согласно п. 3 ст. 209 ГК РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.
Порядок размещения НТО регулируется Федеральным законом от 28 декабря 2009 г. № 381-ФЗ «Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации», которым установлено, что на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, размещение нестационарных торговых объектов осуществляется в соответствии со схемой размещения НТО, разрабатываемой и утверждаемой органом местного самоуправления (ч. 1 и ч. 3 ст. 10).
Одновременно ч. 7 ст. 10 названного закона установлено, что порядок размещения и использования НТО в здании, строении, сооружении или на земельном участке, находящихся в частной собственности, устанавливается собственником здания, строения, сооружения или земельного участка с учетом требований, определенных законодательством.
Таким образом, размещение НТО на частных земельных участках не определяется схемой размещения данных объектов и осуществляется собственником земельного участка без согласования такого размещения с уполномоченными органами власти. При этом собственник участка должен во всяком случае руководствоваться общими требованиями земельного законодательства.
Согласно подп. 8 п. 1 ст. 1 Земельного кодекса РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. Из этого следует, что при размещении НТО на частном участке собственники торгового объекта и земельного участка обязаны учитывать категорию земель, вид разрешенного использования участка, а также установленные ограничения на его использование.
Кроме того, требования к размещению НТО на земельных участках могут быть установлены правилами благоустройства территории муниципального образования.
Согласно абз. 22 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ) правила благоустройства территории муниципального образования – это муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства и иных нормативных актов РФ, а также нормативных актов субъектов Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения.
Согласно ч. 2 ст. 45.1 данного закона правила благоустройства территории муниципального образования могут регулировать в том числе вопросы:
- внешнего вида фасадов и ограждающих конструкций зданий, строений, сооружений;
- организации освещения территории муниципального образования, включая архитектурную подсветку зданий, строений, сооружений;
- организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями;
- размещения информации на территории муниципального образования, в том числе установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок;
- организации пешеходных коммуникаций, включая тротуары, аллеи, дорожки, тропинки.
Законодательством субъекта РФ могут быть предусмотрены и иные вопросы, регулируемые правилами благоустройства территории муниципального образования, в том числе о размещении НТО, поскольку согласно п. 15 ч. 1 ст. 16 Закона № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципальных и городских округов относится, в частности, создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.
Как указал Конституционный Суд в Постановлении от 19 апреля 2021 г. № 14-П, органы местного самоуправления могут осуществлять регулятивные полномочия в отношении размещения НТО на участках, находящихся в собственности частных лиц, если речь не идет о запрете такого размещения. В частности, допустимо установление требований к удаленности таких объектов от зданий и сооружений, их сочетанию с иными элементами благоустройства, внешнему облику и техническим (конструктивным) особенностям. Установление в правилах благоустройства абсолютного запрета на размещение на частном земельном участке нестационарного торгового объекта является основанием для оспаривания указанных положений в порядке административного судопроизводства.
Кроме того, согласно ст. 56 Земельного кодекса РФ права на землю могут быть ограничены в связи с установлением зон с особыми условиями использования территорий, особых условий охраны окружающей среды и иных ограничений, предусмотренных законом. Учитывая, что зачастую в непосредственной близости от земельного участка или на нем самом располагаются объекты энергетического хозяйства, при размещении нестационарных торговых объектов рекомендуется также проверить наличие охранных зон указанных объектов, поскольку режим таких зон может напрямую запрещать ведение определенных видов деятельности, в том числе торговой, а также предусматривать требования к размещаемым в границах охранной зоны сооружениям и их элементам.
Например, согласно Постановлению Правительства РФ от 24 февраля 2009 г. № 160 «О порядке установления охранных зон объектов электросетевого хозяйства и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон» в охранных зонах, установленных для объектов электросетевого хозяйства напряжением свыше 1000 вольт, запрещается размещать рынки и торговые точки. Одновременно установлены параметры допустимого размещения зданий и сооружений в охранных зонах объектов электросетевого хозяйства. При этом за нарушение правил охраны электрических сетей напряжением свыше 1000 вольт ст. 9.8 КоАП РФ установлена административная ответственность.
Таким образом, при размещении нестационарных торговых объектов на частных земельных участках необходимо руководствоваться следующим:
- размещение должно быть согласовано с собственником участка (если лицо размещает НТО на чужом земельном участке);
- возможность ведения торговой деятельности должна быть предусмотрена категорией и видом разрешенного использования участка;
- внешний облик размещаемого на участке НТО должен соответствовать правилам благоустройства территории муниципального образования;
- границы возможного размещения НТО должны быть определены с учетом требований к отступам от иных зданий и сооружений, расположенных на земельном участке, и от его границ, установленных правилами благоустройства территории муниципального образования, а также с учетом наличествующих ограничений использования земельного участка.
1 Статья 1 Градостроительного кодекса РФ.
