1 июля пройдет всенародное голосование о поправках в Конституцию РФ. И о голосовании, и о самих поправках было сказано немало, а будет, полагаю, еще больше. С момента трансляции Послания Президента РФ Федеральному Собранию 15 января 2020 г., анонсировавшего конституционные поправки, и до настоящего времени центральной темой обсуждения экспертов остается обновленная система «сдержек и противовесов» и ее центральное звено – пост главы государства.
Изменение системы «сдержек и противовесов» приверженцы «классической» модели исполнительной власти, сторонники особой президентской власти, стоящей над исполнительной, законодательной, судебной и прочими ветвями власти, и апологеты перехода к парламентской республике оценивают по-разному. Наконец, многие конституционно-правовые конструкции системы «сдержек и противовесов» на практике в различных государствах функционируют совершенно иначе, нежели задумывалось разработчиками конституционных норм. Как будет реализована обновленная система «сдержек и противовесов» в России, покажет время.
Накануне голосования хотелось бы обратиться к конституционным ценностям, в том числе ценностям публичного властвования. Ранее я уже говорил о недостаточном внимании к имеющей прогрессивное значение поправке о единстве публичной власти.
Полагаю, что проблемы содержания публичной власти, ее организации, единства и дифференциации, как и пути их конституционного решения, до сих пор недооценены. Отсюда ряд технических и содержательных недостатков новой редакции Основного Закона в части, касающейся общих вопросов властвования.
Прежде всего очевидно, что принципу единства публичной власти, как и конституционной правообязанности взаимодействия всех ее органов в интересах россиян, место не в главе 8 и даже не в главе 3 Конституции, хотя их упоминание необходимо и в ст. 132 главы 8 (что сделано в действующей редакции Конституции), и в ст. 77 главы 3 (чего нет в обновленной редакции Основного Закона). Дело в том, что система публичной власти включает подсистему государственной власти, состоящую, в свою очередь, из федерального и регионального уровней, а также подсистему местного самоуправления. Единство публичной власти накладывает определенные права и обязанности как на местное самоуправление, так и на государственную власть.
И все же столь важный и универсальный принцип мог бы, на мой взгляд, найти отражение и в общих главах Конституции. Оптимальным было бы поместить положение о нем в главу 1, однако это нельзя сделать без пересмотра Основного Закона. В главе 2, исходя из ее содержания, нахождение данного принципа, думается, неуместно.
В связи с этим лучшим решением представляется введение новой главы 2.1, где были бы закреплены принцип единства публичной власти и взаимодействие ее подсистем: государственной власти, местного самоуправления и общественной власти (власти гражданского общества, поскольку публичная власть – это не просто власть государства плюс местная власть, а и власть общества, осуществляемая в его интересах, под его контролем и по его запросу).
Данная интерпретация видится квинтэссенцией развития европейской, в том числе российской, правовой и политической мысли. Полагаю, под ней в полном составе «подписались» бы и либералы, и консерваторы ХVII – первой половины ХХ в., а также многие современные мыслители.
О необходимости включения в Основной Закон специальной главы о гражданском обществе высказывались многие ученые как до конституционной реформы, так и в период ее проведения.
В новой редакции Конституции содержание категории «публичная власть» осталось нераскрытым, особенно в части общественной составляющей, хотя потребность в этом велика. Сегодня под общим названием «общественные объединения» и «некоммерческие организации» смешались многие образования, из которых далеко не все являются институтами гражданского общества. Общественные объединения сведены к формам самовыражения групп граждан и не определяют повестку общественной жизни. Более того, возникают вопросы: а есть ли они, развитые и структурированные институты гражданского общества в России? Не превратилось ли то, что создавалось как общественные институты, в скрытые коммерческие либо государственно-муниципальные структуры? Ответы на эти – не риторические, а сущностные – вопросы могли бы быть даны в новой главе Основного Закона.
Кроме того, в ней же уместно было бы закрепить многие общественно значимые ценности: социальные, гуманитарные, нравственные – всё, что представляет собой фундаментальные традиционные основы, столетиями развиваемые и реализуемые в России, Европе, отчасти и в Северной и Южной Америке. Соответствующие нормы в значительной мере вошли в обновленную Конституцию РФ, но не в самом лучшем, на мой взгляд, техническом исполнении и в статьи, явно для них не предназначенные.
Полагаю, что проблемы состава территории государства, защиты суверенитета и территориальной целостности еще можно увязать с правопреемством России по отношению к СССР (ст. 67, 67.1), но сложно соединить в одних нормах с памятью предков, идеалами и верой в Бога, защитой исторической правды и памяти защитников Отечества, а также воспитанием и защитой детей как государственным приоритетом. Разве дети не являются общественным приоритетом? Разве память предков, религиозные убеждения, история страны – не общественные ценности? Думается, данные категории скорее общественные, нежели государственно-властные.
Изложить их в гл. 2.1 «Гражданское общество» можно было бы более развернуто. Так, подчеркнув свободу вероисповедания и светский характер государства, целесообразно было бы указать на уважение и защиту религиозных убеждений граждан и их объединений, а также особую поддержку исторически распространенных в России традиционных религий и церквей. Такая политика осуществляется в отношении христианства во многих европейский государствах, а исторически – практически во всей Европе и Америке. Еще более всеобъемлющая политика поддержки религии проводится в государствах, провозгласивших ислам конституционной ценностью. Для России, на мой взгляд, вполне органичен собственный традиционный опыт (исключая советский период) и опыт «традиционной Европы» в данном вопросе.
Более того, можно даже попытаться увязать формирование современной цивилизации с религиями, основанными на вере и любви к Богу и к ближнему как к самому себе. Такие попытки предпринимаются в Евросоюзе в ходе разработки Основного закона ЕС и пока не увенчались успехом. В связи с этим Россия могла бы стать лидером конституционного развития, «эталонным» защитником традиционных европейских ценностей и современной цивилизации, вывести правовое и гуманитарное сотрудничество с ЕС на новый уровень.
В предлагаемой главе о гражданском обществе также разумно было бы обозначить основные приоритеты и механизмы защиты детей – например, приоритет семейного воспитания (в т.ч. приемных семей и малых детских домов семейного типа) над государственными детдомами.
Защиту исторической правды можно было бы отразить в Конституции, указав ее ключевые приоритеты, сделав акцент на внешнеполитическом характере ее отстаивания с тем, чтобы, с одной стороны, данная норма не осталась абстрактной, а с другой – не сделать ее основой репрессивного подавления любого «внутреннего инакомыслия».
Норма о союзе мужчины и женщины, на мой взгляд, выглядела бы уместнее в главе о гражданском обществе, чем в статье об определении предметов совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 72).
Кроме того, не вполне органичным видится соединение в одной статье денежной политики и социально-пенсионных вопросов (ст. 75). Гарантированность пенсионного обеспечения, достойная оплата труда, индексация социальных выплат являются крайне важными аспектами жизни общества. При этом оптимальны размещение и конкретизация таких поправок в главе о гражданском обществе – в частности, нормы о снижении или хотя бы конституционном закреплении текущего пенсионного возраста во избежание его дальнейшего повышения. Подобные шаги предлагали многие исследователи, включая меня.
Минимальную оплату труда лучше было бы увязать с потребительской корзиной, а не с прожиточным минимумом. Такой подход, полагаю, больше отвечает ценностям общественной солидарности и социального государства. В свою очередь, индексации социальных выплат продуктивнее проводить не произвольно (как фактически подчас происходит), не исходя из расчета официального уровня инфляции (как определено законодательством), а в соответствии с реальным ростом цен. В таком случае поддержка конституционных поправок была бы всеобщей, близкой к 100% населения, и нормы Основного Закона стали бы воплощением лучших российских и европейских идей и практик социального развития, «последним оплотом» традиционных европейских ценностей.
В заключение отмечу, что конституционная реформа открыла возможности для обновления Основного Закона, потребность которого назрела. Предложенная президентом редакция, полагаю, не идеальна и исторически вряд ли окончательна. Остается надеяться, что развитие конституционализма в России в скором времени ознаменуется появлением предлагаемой мной главы Основного Закона о гражданском обществе, в которой будет отражено сочетание свободы и традиций общества. Пока остается реализовывать имеющиеся конституционные нормы таким образом, чтобы единство публичной власти в лице государственной власти, местного самоуправления и власти гражданского общества начало обретать конституционные очертания.
