Сила – в единстве

Основные положения Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее – Закон № 414-ФЗ) вступили в силу с 1 июня (за исключением ч. 5 ст. 36 и гл. 7 и 8, которые вступят в силу с 1 января 2023 г.).

Очевидно, что Закон № 414-ФЗ принят в обеспечение реализации результатов конституционной реформы 2020 г. – прежде всего, в части провозглашенного единства публичной власти и взаимодействия всех органов власти во благо народа. Каждый уровень публичной власти не может действовать по своей логике. Конституционный Суд РФ интерпретировал эти положения как «согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан»¹.

Вместе с тем события текущего года ставят перед системой публичной власти страны дополнительные задачи, которые придется решать с помощью данного закона.

Поскольку в Конституции категория «публичная власть» не раскрыта, законодатель попытался решить этот вопрос в Федеральном законе от 8 декабря 2020 г. № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации».

Понятие «публичная власть», на мой взгляд, определено в данном законе неполно, поскольку сведено к системам органов власти, распределению полномочий и ресурсов между ними. В законодательной дефиниции отсутствует даже упоминание гражданского общества как части системы публичной власти, что не позволяет в полной мере раскрыть демократическую составляющую категории «публичная власть», которая представляет собой власть, осуществляемую народом или с его участием, но всегда от его имени и в его интересах.

В ходе конституционной реформы происходит конституционное закрепление положений федеральных законов и практики их применения (тенденция отмечена академиком Т.Я. Хабриевой²). Фактически ответственными за региональные функции публичной власти уже давно являются высшие должностные лица субъектов РФ. Закон № 414-ФЗ лишь гармонизировал законодательные нормы и практику – в частности, закрепив должность главы субъекта РФ как обязательную, причем выступающую в двух ипостасях – как федеральную и одновременно как региональную должность (чего формально не было ранее). Именно глава субъекта Федерации руководит исполнительной властью региона, определяет не только структуру, но и систему исполнительных органов, основные направления их работы. Он же отвечает за эффективность руководства как перед главой государства, так и перед населением региона.

С одной стороны, можно приветствовать упразднение громоздкого двойного определения должности высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ). Наименованием данной должности стал термин «глава» с указанием наименования субъекта Федерации (например, глава Московской области). Подтвержден запрет термина «президент» для глав регионов (фактически только Республика Татарстан использует данный термин).

С другой – основные законы субъектов РФ могут предусмотреть дополнительное наименование высшего должностного лица и высшего органа исполнительной власти. Это позволяет предположить, что вместо унификации могут последовать еще большая «пестрота» и громоздкость в наименованиях глав регионов. Также возникает вопрос: как быть, если Республика Татарстан посчитает использование запрещенного (в отношении наименования главы региона) термина «президент» традицией, сложившийся в РТ за последние 30 лет?

Полномочия главы субъекта РФ в целом урегулированы более четко и полно, включая ответственность за формирование регионального правительства. То же можно сказать и о высшем исполнительном органе, иных исполнительных органах. Можно приветствовать перечень обязательных должностей региона, хотя, как представляется, он мог быть и расширен (например, в него можно включить такие должности, как региональный уполномоченный по правам человека, уполномоченные по правам отдельных категорий граждан).

В то же время нельзя не отметить тенденции централизации федеративных отношений. К главам регионов допустимо применение таких мер воздействия, как предупреждение, выговор, строгий выговор. Речь идет уже не о политической, а чисто дисциплинарной ответственности.

Сохранен механизм снятия с должности главы субъекта РФ при утрате доверия главы государства. Решение о досрочном освобождении от должности главы региона также будет принимать именно Президент РФ, если глава региона отказался от гражданства РФ или он является гражданином (подданным) иностранного государства, отстранен от должности региональным представительным органом (еще один минус парламентских полномочий) или решил досрочно сложить полномочия по собственному желанию (право не принять добровольную отставку). При этом во всех случаях досрочного прекращения полномочий главой региона президент вправе назначить временно исполняющего обязанности (который получит все электоральные возможности, чтобы стать новым главой субъекта Федерации).

Вместе с тем главы регионов получили возможность продлевать свои полномочия. Упразднен законодательный запрет на избрание одного кандидата более двух сроков подряд. Региональные представительные органы будут определять, сколько раз может избираться глава. Установлен фиксированный срок полномочий – пять лет (ранее он не превышал пяти лет).

Отмечу, что похожая ситуация наблюдалась, когда принимался Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в прежней редакции. Определенная централизация регулирования федеративных отношений компенсировалась «обнулением» отсчета сроков полномочий глав регионов.

Важно отметить, что модель взаимодействия главы государства с главами регионов фактически дублируется в отношениях главы региона с главами муниципалитетов. Однако до принятия нового закона о местном самоуправлении³ окончательные выводы делать рано. Тем более что неясно, когда и в каком виде он будет принят.

Обнадеживают определенные шаги в сторону упорядочения объектов собственности регионов, упрощения их постановки на регистрацию. В условиях нарастания кризисных явлений в экономике важно неукоснительно соблюдать баланс в разграничении полномочий и ресурсов между уровнями публичной власти. Обретение новых полномочий должно сопровождаться расширением ресурсной базы для их исполнения. Угроза возникновения «нефинансированных мандатов» (т.е. полномочий, закрепленных за конкретным органом или уровнем публичной власти в ходе перераспределения и не снабженных ресурсами – прежде всего, финансовыми – для их реализации), к сожалению, объективно сохраняется.

В целом стоит приветствовать тенденцию технократизации работы публичной власти. Современная власть объективно не может быть эффективной, работая по законам 20-летней давности. Легализация дистанционного взаимодействия органов публичной власти неизбежна, особенно в условиях пандемии. Однако технократизация публичной власти усложнена мобилизационными условиями ее осуществления. С одной стороны, заседания представительных органов проходят в онлайн-формате; с другой – совершенствуются полномочия регионов и муниципалитетов по обустройству беженцев, структурной перестройке экономики в свете неблагоприятных факторов, выработке мер по снижению негативного эффекта от введения антироссийских санкций.

Представительная власть получила новый импульс развития в Законе № 414-ФЗ. Помимо онлайн-заседаний сенаторы и депутаты Госдумы от регионов смогут участвовать в заседаниях регионального парламента. Отныне все региональные депутаты замещают государственные должности субъекта РФ независимо от того, работают они на постоянной основе или без отрыва от основной деятельности (ранее подобный статус был предоставлен лишь парламентариям, работающим на освобожденной основе).

Технократизация публичной власти становится важным трендом правового регулирования вопросов ее организации, в том числе на региональном уровне. Новые возможности парламентариев «наслаиваются» на усиливающуюся исполнительную вертикаль, все более персонифицированную на региональном уровне главами субъектов РФ. Такая персонализация обусловлена историческими традициями, правовой и политической культурой, а также требованиями мобилизационного развития. Вместе с тем она несет риски слабой сменяемости власти в регионах, нарушения работы «социальных лифтов», бюрократизации публичной политики в регионах.

Тенденция усиления централизации власти (возможно, оправданная в современных условиях) очевидна. Насколько законодателю в целом удалось улучшить взаимодействие центра и регионов в современных условиях покажет правоприменительная практика. Потребность в этом очень велика. Но уже сегодня очевидно, что субъекты РФ ведут большую работу по приведению регионального законодательства в соответствие с положениями Закона № 414-ФЗ.

Выражение Ibi victoria, ubi concordia (где согласие, там победа) известно с древних времен. О том, что сила в единстве, сказано немало и, думаю, будет сказано еще больше. Продолжение тенденций разделения в сфере публичной власти и ее компетенции сегодня невозможно. Насущные задачи развития страны, тем более с учетом нарастания мировой турбулентности, требуют единства и согласия в структурах власти, эффективного взаимодействия всех органов публичной власти во благо людей. При этом объективно необходимая централизация публичного управления должна диалектически сочетаться с децентрализацией там, где это возможно и необходимо, включая расширение некоторых вопросов компетенции регионов (в тех же возможностях региональной дипломатии или борьбы с пандемией) и их ресурсной базы, а гражданское общество должно стать значимой и уважаемой (как федеральным центром, так и региональными и местными властями) составляющей публичной власти, только в единстве с которой и возможно общее благо.