Отзыв выборного лица: миф или реальность?

21 ноября 2022 г. Конституционный Суд РФ вынес Определение № 3162-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы на неконституционность ч. 2 ст. 333 КАС РФ и ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

КС, как и суды общей юрисдикции, обоснованно признал не противоречащими Конституции РФ ч. 1 и 5 ст. 43 Устава муниципального округа Тверской в г. Москве, согласно которым основанием для отзыва депутата является нарушение им законодательства, подтвержденное в судебном порядке. При этом депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовали не менее 50% избирателей, зарегистрированных в избирательном округе.

Приведенные нормы также соответствуют федеральному законодательству. Более того, Конституционный Суд, как и суды общей юрисдикции, признал не противоречащими Конституции нормы ч. 2 ст. 24 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которым основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа (выборного должностного лица) местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Такое лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовали не менее 50% избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Действительно, институт отзыва депутатов не нашел широкого распространения в действующей конституционной модели России. Сегодня у судов нет оснований для отмены имеющегося регулирования. Вместе с тем именно муниципальные депутаты и иные выборные лица как наиболее приближенные к населению могут иметь наиболее функциональную систему отзыва. В рамках действующих конституционных норм федеральный законодатель, а вслед за ним иные уровни публичной власти могут упростить процедуру отзыва муниципальных депутатов.

Если институт отзыва хотя бы на муниципальном уровне останется в отечественной государственно-правовой системе, необходимо задуматься о его параметрах. Прежде всего каковы возможности снижения доли избирателей, которые должны проголосовать за отзыв, чтобы он состоялся? Учитывая, что нередко муниципальные выборы проходят с явкой 20%, а то и 10% от числа зарегистрированных избирателей, а победу решают несколько сотен или даже десятков голосов, 50%-ный порог избирателей от всех зарегистрированных в избирательном округе представляется чрезмерным для отзыва депутата требованием.

Однако ключевым вопросом, на мой взгляд, является определение оснований для отзыва. Чтобы верно установить их, необходимо квалифицировать природу отзыва. Если нормативно закрепить, что отзыв выборного лица представляет собой прежде всего форму его юридической ответственности (конституционной, например), то она должна наступать только за нарушение закона, установленное решением суда. В таком случае не вполне понятен смысл сохранения данного института: так, если муниципальный депутат или иное выборное лицо нарушило Конституцию или закон в своей деятельности, оно понесет ответственность, предусмотренную законодательством, и будет отрешено от должности в более простом порядке. Тем более это произойдет в случае привлечения выборного лица к уголовной ответственности (например, глава муниципального образования будет отрешен вышестоящим уровнем единой публичной власти (губернатором), а депутат прекратит полномочия по решению представительного органа местного самоуправления). Проводить голосование населения при наличии установленного факта нарушения закона, тем более обвинительного приговора суда, представляется бессмысленным.

Другое дело, если рассматривать отзыв выборного лица на местном уровне как институт прямой демократии, реализацию населением прав на управление публичными делами и на самоуправление независимо от правоохранительной деятельности. Если депутат – по мнению избирателей – плохо выполняет соответствующие обязанности, избиратели могут его отозвать безотносительно к тому, нарушает он законы или нет. Такой подход невозможно реализовать на федеральном уровне и проблематично на региональном, учитывая реализованную в российском законодательстве концепцию свободного мандата и современные реалии политической системы. Однако на местном уровне такой вариант, как представляется, мог бы быть не только рассмотрен, но даже внедрен – например, по итогам реализации другого института прямой демократии: референдума. Разумеется, в этом случае для отзыва судебные решения не потребуются, хотя и они наверняка останутся в расширенном перечне оснований для прекращения депутатских полномочий лица.

В нынешнем варианте правовой регламентации отзыв депутата или иного выборного лица на местном уровне практически невозможен. Сложно даже предположить, что отдельный депутат сможет стать настолько нежелателен избирателям, что они пройдут все эти процедуры. Но даже в этой ситуации для отзыва такой депутат должен нарушить закон, что должно быть установлено судом. А в этом случае представительный орган и так лишит его полномочий.

Если погрузиться в область умозрительных юридических конструкций глубже, усматривается еще одна проблема: что будет, если, например, обвинительный приговор в отношении депутата вышестоящая судебная инстанция отменит по реабилитирующим основаниям, а депутатские полномочия данного лица уже прекращены? Например, Законодательное собрание Красноярского края дважды откладывало решение вопроса о лишении депутатских полномочий А.П. Быкова, приговоренного в 2002 г. Красноярским краевым судом к шести годам лишения свободы условно за покушение на убийство, до рассмотрения жалобы Верховным Судом РФ¹. В рассматриваемом деле приговор устоял, но теоретически неясно, как будут восстановлены права депутата, если его полномочия прекращены, а обвинительный приговор впоследствии был отменен. Думается, это будет затруднительно, если вообще возможно.

Сегодня фактически реально установить на местном уровне такие основания, как систематическое нарушение выборным лицом порядка деятельности органа публичной власти или систематическое неисполнение обязанностей без уважительных причин (т.е. если муниципальный депутат ведет себя на заседаниях агрессивно, срывает их или вообще не посещает). Хотя и в данных обстоятельствах вопрос о прекращении его полномочий будет поднимать и решать представительный орган.

Таким образом, если РФ избирает свободный мандат для всех своих выборных должностных лиц на всех уровнях публичной власти, можно, думается, смело исключать институт отзыва из ее правовой системы. Если же есть стремление сохранять и развивать данный институт хотя бы на местном уровне, необходимо, как представляется, расширять основания для отзыва, исключать обязательное судебное решение о противоправности деятельности выборного лица и снижать долю избирателей, которые должны проголосовать за отзыв, чтобы он состоялся. Оба решения возможны, но государство, местное самоуправление и, наконец, гражданское общество должны сообща ответить на вопрос, каким должно быть это решение.