«Новый регионализм» для общества и государства

В современных реалиях есть основания задуматься о «новом регионализме» в России, новом этапе федерализации в условиях специфических вызовов. Санкционный режим и иные факторы мировой турбулентности (в совокупности с продолжающейся пандемией) приводят к тому, что чрезвычайный порядок управления становится обычным. Жизнь граждан и юридических лиц, условия ведения бизнеса и общественной работы все больше сопряжены с экстраординарными решениями, нередко принимаемыми на региональном уровне.

В связи с этим представляется необходимым поддержать «новый регионализм» в части принятия мер для социально-экономической стабилизации, преодоления негативных последствий глобальных вызовов. При этом важно не отказываться от конституционных ценностей федерализма и местного самоуправления, хотя их реализация, безусловно, не может не испытывать влияния современных условий.

Необходимые экстраординарные решения в социально-экономической сфере – вплоть до «параллельного импорта» – принимаются актами Президента и Правительства РФ. В 2020 г. на региональные власти таким способом возлагались полномочия по преодолению угроз пандемии COVID-19, что порождало споры и становилось предметом судебных разбирательств – вплоть до Конституционного Суда РФ¹.

В 2022 г. президент наделил глав регионов рядом существенных полномочий с широким усмотрением их осуществления (в частности, Указом от 16 марта 2022 № 121 «О мерах по обеспечению социально-экономической стабильности и защиты населения в Российской Федерации»). Перечень таких мер открыт, их введение с чрезвычайными ситуациями напрямую не увязано.

Региональный аспект жизни общества становится все более значимым как для граждан, так и для государств, особенно в последние годы. Региональные процессы условно объединены понятием «регионализм», представляющим собой форму территориального самоуправления на уровне между общегосударственным и местным. При этом регионализм характерен не только для внутригосударственной жизни, но и для международных отношений. Самобытное развитие российских регионов сочетается с общими тенденциями развития регионов мира, которые формируются при союзах государств и подразумевают не только взаимные обязательства, но и общую самоидентификацию.

Внутренний регионализм направлен на предотвращение и разрешение межрегиональных противоречий в стране. Регионы в юридически корректных формах обозначают самоидентичность, заявляют о проблемах, ищут решения. Регионализм видится гарантией стабильности и защитой от сепаратизма. При их поверхностном сходстве регионализм направлен на поиск конструктивных решений и компромиссов, тогда как сепаратизм – на разрушение и эгоизм. Если регионализм не получит легального закрепления, он рискует переродиться в сепаратизм. Такому сценарию способствуют просчеты центра, политические и социально-экономические кризисы, деструктивное иностранное влияние, а также личностный фактор (выдвижение сепаратистов в элитах).

Очевидно, что децентрализация и централизация государств не безграничны. Чрезмерная централизация может стать просчетом государственной власти и способствовать нарастанию сепаратизма. Так, в СССР провозглашение высокого статуса союзной республики в сочетании с тотальной централизацией управления и всесилием партийных структур создало почву для сепаратизма.

Задачи внутреннего регионализма лежат в русле конституционализации законодательства и правоприменительной практики, комплексного развития регионов, а также политико-правовых гарантий самоуправления регионов и муниципалитетов. На международной арене он помогает упрочить межгосударственные связи, сохранить идентичность в процессах глобализации, артикулирует коллективные интересы государств-участников, способствует их реализации. Регионализм находит практическое выражение в регионализации многих сфер жизни общества, институциональных формах (как внутри крупных государств, так и на межгосударственном уровне).

Современная регионализация исторически складывалась в функционировании межгосударственных альянсов. Именно новое качество интеграции при сохранении суверенитета каждого государства отличает ее от союзов прошлого (наглядным примером может служить Евросоюз).

Является ли регионализация логическим результатом кризиса государства-нации или ответом на провал глобализации – ведь она подразумевает отторжение государственных полномочий: при международной регионализации – к наднациональным структурам, при внутренней – к региональным структурам внутри страны? В любом случае общегосударственная компетенция уменьшается.

Думается, что, несмотря на текущие кризисы, государство-нацию рано «списывать со счетов», да и процессы глобализации обусловлены не чьей-то волей, а научно-технической революцией и социально-экономическими процессами. При этом регионализация становится важным дополнением как глобализационных тенденций, так и функционирования государства. Ее эффективность связана с наличием социально-политических условий для развития, а также качеством правового закрепления.

Ключевым условием внутренней регионализации, на мой взгляд, является запрос регионального сообщества на самоуправление. Формально федерализм видится оптимальной формой регионализации, а конституционное выражение федерализма – наилучшим его закреплением. Однако в реальности федерализм в разных странах весьма неодинаков: регионализация ряда унитарных европейских государств несет больше самоуправления, чем федерализация некоторых иных стран. При этом регионализация, включая федерализацию, осуществляется в конкретных реалиях страны. Нет и не может быть эталонного федерализма, как и регионализма. Статус, компетенция и границы регионов меняются, однако федерализм обеспечивает их развитие и самоуправление при сохранении единства, целостности и суверенитета государства.

Базовым условием межгосударственной регионализации становится устойчивая общность группы стран, ее осознание органами власти и населением. Общность нередко основана на исторической и социокультурной близости народов, но неизменно выражена во взаимовыгодном сотрудничестве по широкому кругу вопросов.

Успехи регионализации связаны с демократизацией публичного управления и всех региональных процессов как внутри государств, так и в региональных объединениях. Институты гражданского общества – важные участники регионализации. Прямая демократия на региональном и местном уровнях, межрегиональное и межмуниципальное сотрудничество, развитие территориального общественного самоуправления, консенсусный тип принятия решений в межгосударственных региональных альянсах – признаки эффективной регионализации.

Регионализация сопряжена с адаптацией государства к современным вызовам. Вызовы глобализации нивелируются межгосударственной регионализацией, а риски бюрократизации – внутренней регионализацией. Причем оба типа регионализации взаимосвязаны – например, федерализм США сопряжен с панамериканской доктриной, регионализация Китая – с его новой ролью мирового лидера, европейские страны с симметричной и асимметричной регионализацией объединены ЕС. В России идут сложные процессы корректировки внутренней регионализации с регионализацией на постсоветском пространстве, а также в рамках ШОС и БРИКС.

Пандемия продемонстрировала необходимость расширения компетенции регионов и муниципалитетов России (и многих государств) в сфере эпидемиологического благополучия, востребованность гибких моделей разграничения полномочий, а также актуальность увеличения ресурсных возможностей регионов и муниципалитетов. Текущая ситуация, в свою очередь, требует изменения подхода к полномочиям регионов как в сфере международных связей, так и во многих других областях. Очевидна необходимость расширения региональных полномочий, еще более очевидна необходимость роста бюджетной обеспеченности регионов.

Реализация региональных внешнеэкономических инициатив в РФ затруднена не только «пустотой» профильного закона, но и излишне осторожным отношением федерального центра к таким инициативам, что, полагаю, можно объяснить негативным опытом 90-х гг. ХХ в. Однако сегодня требуется существенное упрощение порядка согласования инициатив с федеральным центром в сочетании с четким обозначением приоритетов таких инициатив и следованием им всех регионов. При этом международные контакты субфедерального уровня не должны ограничиваться социально-экономической сферой. В условиях санкций и феномена «отмены» (отказ от любого взаимодействия с Россией) усилия региональной и муниципальной дипломатии приобретают существенное значение.

Мобилизационный путь развития невозможен без слаженной работы всех уровней публичной власти. Но и этого недостаточно – необходима такая регионалистская трансформация управления, чтобы каждый уровень имел достаточную компетенцию и ресурсы: материальные, кадровые, финансовые.

Правовые основы публичного управления должны быть гибкими и исходить из потребностей каждой сферы. Считаю, что излишне унифицировать регулирование совместного ведения РФ и ее субъектов не следует. Важно обеспечить возможность регионов решать сложные задачи в рамках конституционной модели, в том числе гибко перераспределяя полномочия муниципалитетам.

Регионализация невозможна без участия гражданского общества. Именно народ является носителем и источником власти, а территориальные сообщества граждан – субъектами местного и регионального самоуправления. Хотя большинство проблем решаются органами публичной власти, растет значимость вопросов, решаемых непосредственно обществом, в том числе на региональных и местных референдумах, которые, на мой взгляд, нуждаются в дерегулировании и упрощении процедур.

Основой современной регионализации должен стать баланс во взаимодействии всех уровней публичной власти. В современных условиях можно и нужно говорить о «правовой цивилизации», «зеленом управлении», «экологизации общества» и иных перспективных трансформациях публичной власти. Важно также приложить все усилия, в том числе экспертного сообщества, чтобы как минимум концепции правового и социального государства, федерализма и местного самоуправления оставались незыблемыми и стали ориентиром для развития государства, региона, муниципалитета и мира в целом.