Усиление контроля за целевым использованием объектов капстроительства

Росреестр Письмом от 3 марта 2025 г. № 11-1886-АБ/25 «Об основных изменениях, непосредственно связанных с организацией и осуществлением федерального государственного земельного контроля (надзора)» уведомил землепользователей о том, что в соответствии с Федеральным законом от 26 декабря 2024 г. № 487-ФЗ (далее – Закон № 487-ФЗ) ч. 1 ст. 55.24 Градостроительного кодекса РФ (далее – ГрК РФ) дополнена требованием об эксплуатации зданий и сооружений в соответствии с целевым назначением и видом разрешенного использования земельных участков, на которых они расположены. Указанная норма закрепляет обязанность правообладателей зданий и сооружений обеспечивать их использование для видов деятельности, предусмотренных целевым назначением и видом разрешенного использования соответствующего участка. Изменения вступили в силу 1 марта 2025 г.

Также Росреестр предупредил, что состав административного правонарушения в форме несоблюдения нового требования ГрК РФ прорабатывается Росреестром в рамках разработки проекта поправок в Кодекс об административных правонарушениях РФ (далее – КоАП РФ). Законопроект предусматривает внесение в ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ положения об ответственности за использование не только земельного участка, но и зданий, сооружений, расположенных на нем, не в соответствии с установленными для данного участка категорией земель и основным и (или) условно разрешенным видом разрешенного использования (далее – ВРИ).

Как указано в пояснительной записке к законопроекту, данные изменения направлены на исключение возможности использования зданий, сооружений и помещений в них для целей, не соответствующих правовому режиму земельного участка, т.е. на недопущение нарушения принципа единства судьбы земельного участка и расположенных на нем объектов капитального строительства. Согласно статистическим данным, приведенным в пояснительной записке к проекту Закона № 487-ФЗ, за 2020–2023 гг. выявлено 4238 таких нарушений.

Однако насколько новы и необходимы перечисленные изменения?

Действующей редакцией ч. 1 ст. 55.24 ГрК предусмотрено, что эксплуатация зданий, сооружений должна осуществляться в соответствии с их разрешенным использованием (назначением). При этом на практике выписки из ЕГРН в отношении зданий и сооружений не содержат наименование разрешенного использования таких объектов – в них указаны только наименование и назначение последних. Указанное обстоятельство обусловлено тем, что сведения о наименовании здания, сооружения, помещения, единого недвижимого комплекса, предприятия как имущественного комплекса при наличии такого наименования (п. 11 ч. 5 ст. 8 Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – Закон № 218-ФЗ))относятся к дополнительным сведениям ЕГРН об объекте недвижимости. Исходя из положений п. 4 ч. 5 ст. 8, ст. 26 Закона № 218-ФЗ в отношении здания, сооружения или помещения содержащиеся в ЕГРН сведения о наименовании объекта недвижимости могут быть исключены из ЕГРН при наличии сведений о виде разрешенного использования таких объектов. Как определяется ВРИ здания или сооружения, Росреестр разъяснял еще пять лет назад в Письме от 8 сентября 2020 г. № 13-00215/20, согласно которому вид разрешенного использования объекта капстроительства зависит от вида разрешенного использования участка и может определяться как правилами землепользования и застройки, так и указанием федерального закона или иного нормативного правового акта. В отсутствие перечисленных нормативных актов или сведений в них ВРИ объекта капстроительства определяется исходя из характера использования данного объекта или вида хозяйственной деятельности, осуществляемой в нем или с его помощью.

При этом стоит отметить, что письма Росреестра не являются нормативными правовыми актами, а выражают позицию ведомства по определенным вопросам, в связи с чем не могут устанавливать обязательные для исполнения требования (Письмо ППК «Роскадастр» от 31 июля 2024 г. № 18-1935/24). Вместе с тем указанный вывод Росреестра следовал из Земельного кодекса РФ и ГрК РФ до внесения в последний изменений. Так, в соответствии с требованиями ст. 36 ГрК РФ и ст. 85 ЗК РФ правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, определяется градостроительным регламентом, являющимся частью правил землепользования и застройки¹.

Согласно ст. 42 ЗК РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся такими собственниками, обязаны использовать участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к определенной категории земель, а также разрешенными для использования способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; соблюдать при использовании участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов; осуществлять на участках строительство, реконструкцию зданий, сооружений в соответствии с требованиями законодательства о градостроительной деятельности.

Возможность использования объекта капитального строительства по выбранному ВРИ без проведения реконструкции подтверждается при условии соблюдения требований технических регламентов. Таким подтверждением выступает заключение индивидуального предпринимателя или юридического лица, являющихся членами саморегулируемых организаций в области архитектурно-строительного проектирования (ч. 4 ст. 48, ч. 1 ст. 55.8 ГрК РФ).

В части предлагаемых Росреестром изменений в КоАП РФ также стоит отметить, что суды, применяя описанные положения ЗК РФ и ГрК РФ (в том числе ст. 55.24 ГК РФ в предыдущей редакции), подтверждают законность привлечения к ответственности по ст. 8.8 КоАП РФ (в действующей редакции) в случаях эксплуатации зданий и сооружений не в соответствии с ВРИ участка, на котором они расположены².

Таким образом, считаем, что описанные Росреестром изменения не новы. Несмотря на то что в новых нормах права акцент сделан на зданиях и сооружениях, они, исходя из практики, в первую очередь сигнализируют об усилении контроля управомоченных органов за использованием земельных участков под этими зданиями и сооружениями. Кроме того, нововведения, вероятно, могут послужить дополнительным обоснованием для привлечения лиц к административной ответственности в форме штрафа, размер которого зачастую значителен, поскольку определяется в процентах от кадастровой стоимости земельного участка.