6 августа в Госдуму был внесен проект поправок в Градостроительный кодекс (законопроект № 690412-8), касающийся создания объектов инфраструктуры при многоквартирных домах.
Проект предусматривает внесение изменений в п. 4 ст. 66 ГрК РФ, согласно которым глава местной администрации обязуется согласовывать с уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ не только границы комплексного развития территории (далее – КРТ), но и планируемый срок обеспечения соответствующих территорий объектами социальной инфраструктуры и повышения уровня доступности социальных услуг для жителей.
Аналогичный законопроект (№ 664897-8) об обязанности осуществлять строительство инфраструктурных объектов при КРТ принят в первом чтении 25 июля. Поправками предлагается скорректировать ст. 24, 33, 51, 67 и 68 ГрК о внесении изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования, а также об обязании лиц, осуществляющих КРТ, строить объекты социальной инфраструктуры.
Пояснительная записка к законопроекту № 690412-8, в отличие от законопроекта № 664897-8, содержит более подробное обоснование необходимости его принятия. По мнению разработчиков, поправки призваны обязать застройщиков проектировать объекты социальной инфраструктуры на этапе разработки проекта КРТ и ставят барьер на ввод в эксплуатацию жилых домов и комплексов без первоочередного ввода в эксплуатацию дополнительных объектов социальной инфраструктуры.
Необходимость таких изменений видится инициатору законопроекта в недообеспеченности жилых районов социальными объектами, а также задержках при их возведении и вводе в эксплуатацию.
По мнению разработчиков проекта, без дополнительного контроля со стороны государства инфраструктура не появится. Вместе с тем решение проблемы параллельного возведения МКД и социальных объектов представляется более целесообразным не за счет усиления госконтроля, а путем партнерства государства с частными инвесторами.
На сегодняшний день вариант, позволяющий разделить расходы на создание объектов инфраструктуры между застройщиком и публичной стороной в рамках договора о КРТ, в ГрК не установлен. Отсутствие у кредитных организаций уверенности в соблюдении нормативов градостроительного проектирования влечет для застройщиков риск отказа в получении финансирования строительства основных объектов (например, МКД) в рамках КРТ.
ГрК прямо предусмотрены для застройщика только два варианта выхода из сложившейся ситуации:
- отказаться от договора о КРТ в одностороннем порядке, воспользовавшись правом, предусмотренным ч. 13 ст. 70 Кодекса;
- либо взять на себя обязанность по созданию объектов инфраструктуры и их последующей безвозмездной передаче в муниципальную собственность (п. 1 ч. 5, ч. 8 ст. 68 Кодекса).
Однако выбор первого варианта влечет утрату права на реализацию проекта. Второй вариант влечет увеличение финансовой нагрузки на застройщика и последующие риски неисполнения обязательств.
В качестве альтернативного и менее обременительного для застройщиков варианта решения проблемы обеспечения территорий объектами инфраструктуры в отсутствие бюджетного финансирования на протяжении многих лет рассматривается параллельное внедрение механизмов государственно-частного партнерства (далее – ГЧП). Представляется, что конструкция «КРТ + ГЧП» не только поможет снизить финансовую нагрузку застройщиков, но и сократить сроки строительства объектов, распределить риски между публичной и частной сторонами, обеспечить застройщика дополнительными гарантиями возмещения расходов, привлечь льготное финансирование в такие проекты.
Перспективность развития партнерства государства и частных инвесторов при реализации КРТ была отмечена в 2023 г. в рамках совещания по вопросу развития строительной отрасли, которое провел в Кремле Президент РФ Владимир Путин. Правительству было поручено представить предложения по реализации проектов КРТ с использованием механизмов возвратного финансирования строительства объектов соответствующей инфраструктуры, в том числе инфраструктурных облигаций, и государственно-частного партнерства (п. 1 Перечня поручений по итогам совещания по вопросу развития строительной отрасли, утв. Президентом РФ 17 сентября 2023 г. № Пр-1845).
Однако на законодательном уровне совмещение механизмов КРТ и ГЧП в рамках одного проекта не только прямо не предусмотрено, но и ограничено ввиду следующих противоречий в регулировании:
- законодательство о КРТ предусматривает наличие у застройщика прав на земельный участок, а по условиям соглашения о ГЧП/концессионного соглашения права на участок должны изначально принадлежать публичному партнеру/концеденту (РФ/субъекту РФ/муниципалитету), который затем предоставит их частному партнеру/концессионеру – т.е. застройщику;
- законодательство о КРТ допускает возможность заключения договора о КРТ по инициативе правообладателя без проведения торгов, однако это не является преимуществом или основанием для застройщиков заключить соглашение о ГЧП/концессионное соглашение без конкурса, что влечет риск победы в конкурсе третьего лица и возврат к проблеме разницы в сроках строительства основного объекта и объектов инфраструктуры;
- меры поддержи, чаще всего используемые в рамках проектов ГЧП, не распространяются на проекты КРТ.
Несмотря на то что вопрос об одновременном использовании механизмов КРТ и ГЧП окончательно не урегулирован, такая конструкция уже применяется на практике.
Так, в г. Новороссийске две школы строятся по концессии в рамках КРТ. Важно отметить, что в указанном проекте комбинация «КРТ+ГЧП» стала возможной благодаря пересмотру классического подхода, когда приоритет отдается жилой застройке, а не объектам инфраструктуры. В Новороссийске сначала было заключено концессионное соглашение, а только потом – соглашение о комплексном развитии территории, т.е. застройка будет возводиться вокруг социальных объектов. Также масштабная застройка жилого района «Академический» г. Екатеринбурга стала возможна благодаря сочетанию механизмов КРТ и ГЧП. Использование бюджетного финансирования и механизмов государственно-частного партнерства на смежном с МКД участке позволит возвести учебные и научные корпуса для студентов, кампус и клиническую базу, а также жилую и социальную инфраструктуры для учащихся и преподавателей, гостиницу, спорткомплекс.
Ситуация, когда территория комплексного развития небольшая и разместить объекты социальной инфраструктуры в ее границах изначально невозможно, распространена и в других городах. В таком случае социальные объекты возводятся за границами КРТ, а обязанность создать/обновить объекты инфраструктуры по договору о КРТ может быть возложена на исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления (ч. 7 ст. 68 ГрК), поскольку создание объектов социальной инфраструктуры – в первую очередь образовательных организаций и учреждений – является полномочием субъектов РФ и муниципальных образований, расходными обязательствами соответствующих бюджетов.
Однако муниципальные образования зачастую не владеют необходимым объемом денежных средств и не могут гарантировать создание/обновление всех необходимых объектов инфраструктуры. Применение механизмов ГЧП способствует снижению нагрузки на бюджет, а застройщику помогает извлечь дополнительный доход за счет оказания платных образовательных или медицинских услуг. Внедрение механизмов ГЧП также способствует решению проблемы нарушения сроков строительства, если в соглашении будет предусмотрено условие о компенсации расходов на создание объектов только после ввода объекта недвижимости в эксплуатацию. Финансовый интерес станет мотивацией для частной стороны в скорейшем окончании строительства.
Таким образом, предложенное законопроектами регулирование представляется недостаточно проработанным, еще больше ограничивающим застройщиков и вряд ли поможет решить проблему недостаточного финансирования, необходимого для возведения объектов социальной инфраструктуры вокруг МКД.
