Во благо общества и каждого гражданина

В 2020 г. конституционная реформа привнесла в текст Основного Закона норму-принцип о единстве публичной власти и взаимодействии ее органов для наиболее эффективного решения задач в интересах населения. Данный принцип был известен науке и практике конституционного права России и ранее. Вместе с тем его реализация сталкивалась с определенными сложностями.

В 1990-е гг. наблюдался гипертрофированный подход к самостоятельности субъектов РФ (вплоть до «парада суверенитетов») и местного самоуправления (вплоть до притязаний на полный вывод данной подсистемы публичной власти из-под юрисдикции государства). Сегодня многие негативные тенденции тех лет преодолены, но вопрос о пределах самостоятельности региональной власти – особенно местной – сохраняется.

Зададимся вопросом, зачем нужна самостоятельность местного самоуправления и как она возникла?

Самостоятельность складывалась исторически: от родоплеменных и соседских общин. Именно местные общины отстаивали интересы «своих людей», защищали их от «внешнего мира», включая местную знать, феодалов, а впоследствии чиновников. Эти же общины стали основой «собрания» государств, в чем усматривается основа двуединой природы местного самоуправления.

Средневековая история Европы связана с борьбой городских и отчасти сельских общин за относительную автономию от государственной власти, увенчавшейся феноменом Союза вольных городов и системой Магдебургского права.

В эпоху абсолютизма немногие сохранившиеся права общин стали единственным ограничением власти имперских чиновников, в круг задач которых защита прав человека и местных общин не входила даже декларативно. Суть абсолютизма заключена во фразе Людовика ХIV: «Государство – это я»¹.

В ХVIII–XIX вв. в Европе и США в ходе либеральных реформ и (или) революций объем прав местных сообществ увеличился. При этом в большинстве стран источником власти провозглашался Бог, а ее носителем – монарх. Народовластие не составляло основу государственного строя: только местные общины можно было рассматривать как проявление власти народа (они выступали хоть какой-то гарантией решения местных вопросов).

В ХХ в. основой конституционного строя во всех странах стало народовластие: все органы публичной власти должны были служить народу, а не монарху или феодалу. Однако автономия местного сообщества в решении местных вопросов в режиме народовластия ведет к недостаточности ресурсов для их надлежащего решения (не секрет, что ресурсы муниципалитетов несопоставимы с ресурсами государства) и, как следствие, к ухудшению качества жизни населения.

Социальный прогресс кардинально изменил основу взаимоотношений государства и местных властей. Концепция «наименьшего вмешательства» государства в дела местных общин сменилась доктриной «государства всеобщего благоденствия» и, наконец, социального государства, обязанного помогать муниципалитетам ради блага народа.

На практике местное самоуправление рассматривается не как естественное право общины, а как институт обеспечения прав граждан на местах – такова реальность индустриального и постиндустриального общества.

Полагаю, что гипертрофированная автономизация местной власти от государства и приверженность давно ушедшим в историю доктринам не способствуют решению насущных проблем граждан. Преобразования в сфере распределения компетенции в сторону расширения возможностей государства, начавшиеся в 2014 г., и переход в ряде регионов на одноуровневую систему территориальной организации местного самоуправления являются, на мой взгляд, адекватным ответом на объективную реальность.

Вместе с тем процессы централизации, унификации и государственного вмешательства не безграничны. На мой взгляд, можно констатировать чрезмерную унификацию правового регулирования. Федеральные законы об общих принципах регулирования той или иной сферы совместного ведения все больше напоминают кодексы. Подзаконными актами регламентируется каждый аспект общественных отношений. Органы прокуратуры оспаривают региональные и муниципальные акты, которые хотя бы формально не совпадают с федеральными (например, правила благоустройства муниципальных образований ряда регионов в связи с благоустройством земель транспорта и иных федеральных объектов), а суды нередко поддерживают позицию прокуратуры.

Как представляется, муниципальные правила благоустройства едва ли противоречат Конституции РФ или федеральным законам (расхождения отчасти существуют на уровне подзаконных актов). Однако полагаю, что уместно ставить вопрос о необходимости в каждом конкретном случае оценивать не только пределы муниципального или регионального регулирования, но и федерального. Кроме того, важно оценивать содержание актов по существу и их влияние на развитие общественных отношений. Так, отмена правил благоустройства ряда крупных муниципальных образований способна привести к ухудшению состояния полос отвода железных дорог и земель транспорта в целом, что, в свою очередь, несет риск роста аварийности на транспорте.

Относительно самостоятельности регионов важно отметить, что исторически все государства стремились к централизации, а феодальная раздробленность приводила к крушению государств. Не стала исключением и Древняя Русь. Ослабление Киева и разрастание дома Рюриковичей повлекли дробление уделов и конфликты за их обладание. Князья нередко нарушали договоры между княжествами, физически расправлялись друг с другом и с населением конкурирующего княжества². Изначально в Древней Руси договоры заключались между городом (землей, общиной) и князем (в период раздробленности – между князьями). Население принимало все меньше участия в управлении публичными делами. Таким образом, децентрализация власти в интересах региональных и местных элит в условиях слабого государственного центра (Киев был взят штурмом и разграблен князьями других русских земель) и отстранения народа от осуществления власти (минимизация вечевых прав во всех землях, кроме Новгорода, Пскова и Вятки) привела к распаду государства и утрате независимости в ХIV в.

Возрождение и развитие государственности в форме Московского царства, а затем Российской империи происходило на началах централизации, хотя в империи многие регионы имели автономный статус и значительные права (например, Великое княжество Финляндское, Царство Польское). Провозглашение Союза ССР федеративным государством, члены которого обладают суверенитетом и правом выхода из союза, стало отчасти реакцией на централизацию Российской империи, но, по сути, было ошибочным – в момент ослабления федерального центра Союз распался.

«Парад суверенитетов» в РФ также стал своего рода реакцией на излишнюю централизацию СССР и особенно РСФСР. Формально РСФСР провозглашалась федерацией, но, по сути, была унитарным государством с несколькими автономиями. Ключевым недостатком советской модели публичного управления стало отсутствие пределов федеральной компетенции, которое вело к излишней централизации и невозможности самостоятельно решать насущные вопросы в республиках.

На рубеже ХХ–ХХI вв. возникала проблема сепаратизма некоторых представителей региональных элит. Вместе с тем сегодня нет ни одного регионального или муниципального образования, где органы власти или партии допускали в своих планах и программах (тем более в действиях и решениях) положения, представляющие угрозу безопасности, целостности и интересам России.

Но даже в этот период многие действия регионов были направлены на сохранение единства страны, а позиция некоторых федеральных органов не вполне отвечала данной задаче. Так, в 1998 г. Тульская областная дума (а затем законодательные органы некоторых других регионов) фактически приостановила использование на территории области ряда учебников, в частности по истории России, изданных при спонсорской поддержке фонда Д. Сороса и рекомендованных Минобразования. В одном из учебников коренным переломом в ходе Второй мировой войны названа битва у атолла Мидуэй, а о Сталинградской и Курской битвах написано всего четыре строки. В 2001 г. на заседании Правительства РФ позиция Тульской области была поддержана³. Более того, в 2021 г. Президент РФ в ежегодном Послании Федеральному Собранию раскритиковал учебники истории на примере недостаточного внимания к Сталинградской битве. В 2021 г. (в отличие от 1998 г.) ни один субъект Федерации или муниципалитет не решились запретить использование одобренного на федеральном уровне учебника – ни до того, как он был раскритикован президентом, ни даже после. Соответствующие меры принимает Минобразования.

Уроком пандемии COVID-19 стало осознание недостаточности компетенции регионов и муниципалитетов в сфере эпидемиологического благополучия. Федеральный центр оперативно внес коррективы в законодательство. Вместе с тем эффективность публичной власти на региональном и муниципальном уровнях требует больших возможностей для регионов и муниципалитетов.

В то же время высказываются предложения⁴ об изъятии у регионов полномочий, предоставленных им в 2020 г. для борьбы с пандемией, притом что полномочия нередко передавались без ресурсов, но с ответственностью за результат. Вместо передачи средств на региональный уровень для повышения эффективности противодействия пандемии предлагается сократить их полномочия. С учетом появления «двойной мутации» коронавируса и ковидкатастрофы в Индии, думаю, это будет ошибкой. Кроме того, не стоит забывать, что и в стратегическом плане чрезмерная централизация в истории оборачивалась чрезмерной децентрализацией и разрушением государства.

Региональный сепаратизм и гипертрофированная самостоятельность местного самоуправления остались в прошлом. Но чтобы это сохранялось и далее, регионы и муниципалитеты должны обладать достаточной компетенцией и ресурсной базой (материальной, финансовой, инфраструктурной, научной, кадровой) для решения их насущных проблем. Единство не означает тотальную унификацию и огосударствление, но предусматривает возможность вышестоящего территориального уровня власти вмешаться в случае необходимости защиты конституционных ценностей и, безусловно, взаимодействие всех органов власти.

Федеральному центру необходимо доверять региональным и муниципальным партнерам, как и регионам важно доверять муниципалитетам. Взаимное доверие обеспечит не поиск виноватых или «врагов» в лицах представителей другого уровня публичной власти, а оптимальные решения и пути их совместной реализации. Это доверие также должно основываться на общих социально-правовых ценностях, эффективных правовых механизмах, защищающих интересы каждого уровня единой публичной власти, а также на гарантиях недопустимости поглощения никакого из них при сохранении фокуса на общую задачу – обеспечение блага общества и каждого гражданина.