«Забытые» законом…

26 апреля 1986 г. произошла крупнейшая и экстраординарная по последствиям за всю историю атомной энергетики авария – разрушение реактора четвертого энергоблока Чернобыльской атомной электростанции, расположенной недалеко от украинского г. Припять на границе с Беларусью. О причинах и виновниках катастрофы до сих пор ведутся споры.

В результате аварии из сельхозоборота было выведено около 5 млн га земель, вокруг ЧАЭС создана зона отчуждения в 30 км, уничтожены и захоронены (закопаны тяжелой техникой) сотни мелких населенных пунктов, а также подвергшийся загрязнению личный авто- и мототранспорт эвакуированных жителей. Многие населенные пункты оказались подвержены воздействию радиации.

Впоследствии с целью защиты прав и интересов оказавшихся в зоне действия неблагоприятных факторов вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС либо принимавших участие в ликвидации ее последствий граждан РФ, а также для определения государственной политики в области социальной поддержки указанных категорий лиц был принят Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (далее – Закон № 1244-1), гарантировавший указанным лицам возмещение вреда, причиненного здоровью и имуществу, в том числе за риск, обусловленный проживанием и работой на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, превышающему допустимые уровни, а также регламентирующий иные значимые вопросы (ст. 1, 3).

Статьей 7 Закона № 1244-1 территории, подвергшиеся радиоактивному загрязнению, – в зависимости от уровня загрязнения и иных факторов – были разделены на четыре зоны: отчуждения, отселения, проживания с правом на отселение и проживания с льготным социально-экономическим статусом. Границы зон и перечень входящих в них населенных пунктов подлежали установлению в зависимости от радиационной обстановки и с учетом иных критериев, а также пересмотру правительством не реже чем раз в 5 лет.

Лицам, находившимся в границах этих зон, а также эвакуированным, в том числе выехавшим добровольно, были предоставлены меры господдержки, дифференцированные в зависимости от характера и степени вреда, причиненного здоровью и имуществу, а также с учетом степени риска, обусловленного воздействием радиации. К таким гарантиям помимо прочих относилось однократное обеспечение жилплощадью лиц, выехавших из ряда зараженных территорий (при условии признания их нуждающимися в улучшении жилищных условий), в размерах и порядке, установленных правительством.

Однако при детальном анализе норм, регулирующих предоставление соцподдержки, был выявлен как минимум один, но весьма существенный и до сих пор не устраненный законодателем недостаток.

Согласно п. 7 ст. 17 Закона № 1244-1 право на однократное обеспечение жилплощадью имеют эвакуированные из зоны отчуждения или переселенные (переселяемые) из зоны отселения граждане, в том числе выехавшие добровольно, в 1986 г. и последующие годы, включая детей, в том числе тех, кто в момент эвакуации находились в состоянии внутриутробного развития. Аналогичное право предоставлено гражданам, выехавшим добровольно на новое место жительства из зоны проживания с правом на отселение в 1986 г. и последующие годы (ч. 1 ст. 22 Закона № 1244-1).

Вместе с тем в Законе специально оговорено, что гражданам, переселившимся после 30 июня 1986 г. на постоянное место жительства в зону отселения либо в зону проживания с правом на отселение (за исключением граждан, указанных в п. 6 ч. 1 ст. 13 Закона № 1244-1), в случае их добровольного переселения на новое место жительства установленные ст. 17 Закона меры соцподдержки предоставляются при условии получения ими права выхода на пенсию по основаниям, связанным с проживанием в данной зоне, с учетом времени проживания в других зонах радиоактивного загрязнения. При этом добровольное повторное переселение в зону с более высокой степенью радиоактивного загрязнения либо равнозначную не влечет возникновения права на соцподдержку, предусмотренного ст. 17 Закона (ч. 2, 3 ст. 22).

Как уже упоминалось, существенный недостаток заключается в том, что при перечислении имеющих право на обеспечение жильем непосредственно после переезда на новое место жительства лиц и тех, кто приобретет данное право при выходе на пенсию, законодатель «обошел вниманием» родившихся на указанных территориях после 30 июня 1986 г. не находившихся в момент аварии в состоянии внутриутробного развития граждан, в том числе детей, чьи родители переехали в эти местности после катастрофы на Чернобыльской АЭС.

Некоторый прогресс был достигнут лишь в 2017 г., когда Конституционный Суд РФ наделил детей, находившихся на загрязненных территориях и родившихся до 1 апреля 1987 г., правами, равными установленным для граждан, проживавших на данной территории с 26 апреля 1986 г. (п. 3.3 Постановления от 13 декабря 2017 г. № 40-П).

Кроме того, Минстрой России в направленных Письмом от 7 августа 2017 г. № 28068-ЕС/05 Методических рекомендациях по реализации некоторых вопросов, связанных с обеспечением жилыми помещениями отдельных категорий граждан, установленных федеральным законодательством, пришел к выводу, что предусмотренные ст. 22 Закона № 1244-1 ограничения на получение соцподдержки (в том числе государственного жилищного сертификата в рамках подпрограммы) распространяются только на указанных в п. 11 ч. 1 ст. 13 Закона лиц.

Однако по данному вопросу сложилась противоречивая судебная практика.

Так, одни суды признавали лиц, родившихся не только на территории, отнесенной к зоне проживания с правом на отселение, но и в зоне отселения после 30 июня 1986 г. (если на момент аварии на ЧАЭС они не находились в состоянии внутриутробного развития), имеющими право на получение предусмотренных п. 7 ст. 17 Закона № 1244-1 мер соцподдержки исключительно после их выхода на пенсию. Такой вывод был мотивирован тем, что данные лица не пострадали в равной мере с гражданами, проживавшими в момент аварии на указанных территориях, и не подверглись максимальному воздействию радиации, поэтому они не входят в категорию граждан, перечисленных в п. 6 ч. 1 ст. 13 Закона № 1244-1¹.

Другие суды, приходя к противоположному выводу, мотивировали его тем, что рождение после катастрофы на ЧАЭС и постоянное проживание на территории, подвергшейся воздействию радиации, не позволяет приравнивать данных лиц к категории, указанной в ч. 2 ст. 22 Закона № 1244-1².

Чтобы разобраться, какой из приведенных подходов верный, обратим внимание на следующее.

Конституционный Суд, куда граждане регулярно обращаются с жалобами на нарушение ч. 2 ст. 22 Закона № 1244-1 их конституционных прав (в той мере, в какой данная норма приравнивает лиц, родившихся на территориях, подвергшихся воздействию радиации после 30 июня 1986 г. и впоследствии выехавших из данной зоны, к совершеннолетним гражданам из числа переселившихся туда на постоянное место жительства после указанной даты и затем добровольно выехавших оттуда, и обусловливает предоставление им предусмотренных ст. 17 Закона мер соцподдержки достижением возраста, дающего право выхода на пенсию по основаниям, связанным с проживанием в данной зоне), регулярно отказывает в их принятии к рассмотрению со ссылкой на то, что решение данного вопроса к полномочиям КС не относится³. Тем не менее в ряде определений КС разъяснил ряд важных аспектов. В частности, Суд указал, что правовое регулирование, предусмотренное оспариваемой нормой, направлено на обеспечение адресности соцподдержки, предоставляемой в связи с риском проживания на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, и преследует цель предупреждения злоупотреблений со стороны граждан, добровольно переселившихся на такую территорию, а затем выехавших на другое место жительства⁴.

Более того, при вынесении одного из таких «отказных» определений судья КС Сергей Казанцев изложил мнение, отметив, что из анализа ч. 2 и 3 ст. 22 Закона № 1244-1 следует, что речь в них идет только о гражданах:

• переселившихся после 30 июня 1986 г. в зоны отселения либо проживания с правом на отселение и впоследствии добровольно переселившихся с территорий указанных зон;
• переселившихся в добровольном порядке (без заключения контрактов, договоров с администрацией муниципального образования) после 1 января 1994 г. в зоны отселения либо проживания с правом на отселение и впоследствии добровольно переселившихся с территорий указанных зон⁵.

Судья указал также, что, поскольку дети, родившиеся на загрязненных радиацией территориях, оказались там в силу факта рождения и не имели возможности самостоятельно выбрать другое место жительства и выехать с этих территорий в силу несовершеннолетнего возраста, ограничения, содержащиеся в ч. 3 ст. 22 Закона № 1244-1, применяться к ним не должны, поскольку касаются только совершеннолетних лиц, самостоятельно и добровольно принявших решение о въезде в зону радиоактивного загрязнения и впоследствии выехавших из нее.

Итак, КС резюмировал, что положения ч. 2 и 3 ст. 22 Закона № 1244-1 не затрагивают прав и законных интересов граждан, родившихся в зоне проживания с правом на отселение в 1986 г. и последующие годы и затем выехавших добровольно на новое место жительства.

Представляется, что правовой статус граждан, родившихся в зоне отселения после 30 июня 1986 г., должен определяться аналогичным образом.

Правильность приведенного толкования ч. 2 и 3 ст. 22 Закона № 1244-1 настолько, на мой взгляд, очевидна, что нежелание рассматривающих соответствующие иски судов признавать это приводит к выводу о нежелании принуждать государство нести дополнительные расходы на поддержку граждан, пострадавших из-за его действий.

Кроме того, хотелось бы обратить внимание на еще одно немаловажное обстоятельство. Как справедливо отмечал КС в своих определениях, ограничения, предусмотренные для ряда граждан ч. 2 и 3 ст. 22 Закона № 1244-1, преследуют цель предупредить возможные злоупотребления лиц, добровольно переселившихся на такого рода территорию для получения соцподдержки, а затем выехавших на другое место жительства. В то же время в ограничении прав лиц, которые в этой норме прямо не названы, на мой взгляд, усматривается злоупотребление правом самих судебных органов, использующих их полномочия по толкованию закона для освобождения государства от возложенных на него обязательств по возмещению причиненного гражданам вреда (то есть применяющих предусмотренные ч. 2 и 3 ст. 22 Закона № 1244-1 ограничения прав не в установленных законодателем целях).

Таким образом, несмотря на то что положениями ч. 2 и 3 ст. 22 Закона № 1244-1 лицам, родившимся на территориях, отнесенных к зонам отселения и проживания с правом на отселение после 30 июня 1986 г., и впоследствии выехавшим на новое место жительства, предусмотренные ст. 17 (в том числе на однократное обеспечение жилплощадью при условии нуждаемости) права предоставляются только после выхода на пенсию по основаниям, связанным с проживанием в данной зоне, с учетом времени проживания в других зонах радиоактивного загрязнения, считаю, что для предотвращения дальнейшего нарушения прав данной категории лиц следует внести в ч. 2 и 3 ст. 22 Закона № 1244-1 изменения, уточняющие их правовой статус.