24 февраля Верховный Суд вынес Определение № 308-ЭС21-20570 по делу № А63-8366/2020 о расторжении муниципального контракта по причине отсутствия бюджетных средств на его финансирование.
В феврале 2020 г. Управление ЖКХ администрации г. Ессентуки заключило с ООО «Домострой» муниципальный контракт на реконструкцию шоссе на общую стоимость свыше 250 млн руб. Спустя несколько месяцев городская Дума уменьшила объем бюджетных ассигнований, выделяемых по подпрограмме «Развитие транспортной системы и обеспечение безопасности дорожного движения», исключив вышеуказанное шоссе из списка финансирования. В связи с этим управление ЖКХ направило в адрес общества «Домострой» письмо с описанием сложившихся обстоятельств и предложением расторгнуть контракт по соглашению сторон, на что последнее не согласилось и предложило продлить сроки завершения работ. Поскольку в последующей переписке стороны не достигли компромисса, Управление ЖКХ обратилось в суд с иском о расторжении муниципального контракта. Общество направило в суд встречный иск о внесении изменений в ряд пунктов контракта по срокам его выполнения и о взыскании стоимости фактически выполненных работ.
Арбитражный суд удовлетворил иск управления полностью, а встречный иск общества – частично, взыскав в его пользу задолженность за выполненные работы свыше 17 млн руб. В дальнейшем апелляция рассмотрела этот спор по правилам суда первой инстанции и удовлетворила встречный иск общества, приняв перед этим его отказ от исковых требований на сумму в 35 млн руб. В удовлетворении иска управления ЖКХ было отказано, с него было взыскано свыше 17 млн руб.
Апелляционный суд воспользовался аналогией закона при определении того обстоятельства, является ли полный отзыв лимитов бюджетных обязательств основанием расторжения муниципального контракта, применив к спорным отношениям п. 6 ч. 1 ст. 95 Закона о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (№ 44-ФЗ), предусматривающий возможность изменения условий контракта при изменении объемов финансирования. При этом апелляция отметила, что текущим законодательством не предусмотрено, что недостаточность бюджетного финансирования служит основанием расторжения контракта, заключенного с использованием публичных процедур.
В дальнейшем окружной суд отменил постановление апелляции в части отказа в удовлетворении иска управления ЖКХ и удовлетворения встречного иска общества о внесении изменений в пункты спорного контракта. Таким образом, иск управления был удовлетворен в полном объеме, а сам контракт расторгнут. Кассация посчитала, что полное отсутствие финансирования спорных работ по независящим от управления причинам служит существенным и достаточным обстоятельством для расторжения контракта в порядке ст. 450, 451 Гражданского кодекса.
Рассмотрев кассационную жалобу общества «Домострой», Судебная коллегия по экономическим спорам ВС РФ отметила, что спор возник в связи с различным толкованием такого правового института, как расторжение договора (муниципального контракта) по причине существенного изменения обстоятельств. Экономколлегия заключила, что при уменьшении средств бюджета, выделенных для финансирования подрядных работ, необходимо руководствоваться п. 6 ч. 1 ст. 95 Закона № 44-ФЗ, ст. 161 Бюджетного кодекса, ст. 767 ГК РФ. Таким образом, ВС поддержал вывод апелляции о том, что действующим законодательством не определено, является ли полный отзыв лимитов бюджетных обязательств основанием расторжения муниципального контракта.
Вместе с тем, поскольку порядок урегулирования правоотношений сторон по заключенному государственному (муниципальному) контракту при полном отзыве лимитов бюджетных обязательств Законом № 44-ФЗ нормативно не регламентирован, к спорным правоотношениям с участием казенных учреждений применяется ст. 161 БК РФ с учетом ряда особенностей. Как пояснил Суд, применение положений ст. 451 ГК РФ о расторжении договора в связи с существенным изменением обстоятельств, из которых стороны исходили при его заключении, возможно только при наличии совокупности фактов, свидетельствующих об исключительности, непредвидимости и существенности возникших обстоятельств. При решении вопроса о расторжении или изменении договора в связи с существенным изменением обстоятельств суду нужно установить наличие каждого из обязательных условий, указанных в п. 2 такой статьи.
«Отмена бюджетных ассигнований может быть вызвана различными обстоятельствами, часть из которых можно предвидеть заранее, а другая часть может являться непредвиденной, заинтересованная сторона не могла их преодолеть при той степени заботливости и осмотрительности, какая от нее требовалась по характеру договора и условиям оборота, – отмечено в определении ВС. – В той мере, в какой наступление этих обстоятельств не могло быть разумно предвидено, предотвращено участниками гражданского оборота, что для обычного участника оборота, осуществляющего предпринимательскую (экономическую) деятельность, является исключительным случаем, может быть признано допустимым применением положений ст. 451 Гражданского кодекса. В то же время само по себе изменение обстоятельств не может автоматически влечь негативные последствия для сторон гражданско-правовых отношений – всех или каждого – или являться достаточным основанием для изменения либо прекращения правоотношений».
Как пояснил Верховный Суд, доктрина существенного изменения обстоятельств (ст. 451 ГК РФ) применима в исключительных случаях, когда в ходе рассмотрения конкретного дела выявлены непредвидимые обстоятельства, неукоснительно влияющие на распределение бюджетного финансирования, которые заказчик не мог преодолеть при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру договора и условиям оборота.
В связи с этим, отметил Суд, апелляция, сделав вывод о невозможности расторжения контракта и необходимости внести изменения в него, не проверила обстоятельства, опровергающие или подтверждающие наличие условий для применения ст. 451 ГК РФ, т.е. пришла к преждевременному выводу без достаточных доказательств. Из ее судебного акта не следует, что управление ЖКХ могло предвидеть или предотвратить своими разумными действия отмену бюджетных ассигнований, не установлена причина такой отмены. В свою очередь кассация сделала преждевременный вывод о возможности применения ст. 451 ГК РФ, поскольку ее вывод был основан на неполно исследованных апелляцией обстоятельствах.
Таким образом, Верховный Суд отменил судебные акты апелляции и кассации в части требования управления ЖКХ и встречного иска общества «Домострой» о внесении изменений в пункты муниципального контракта. В этой части спор возвращен во вторую инстанцию.
Адвокат, член Совета АП Ставропольского края Нарине Айрапетян отметила, что, презюмируя добросовестное поведение участников гражданско-правовых отношений, управление ЖКХ, разумеется, не знало на момент заключения контракта о последующей отмене бюджетных ассигнований. «При этом анализ статей бюджета за предыдущие отчетные периоды, иная аналитическая информация, возможно, позволят прийти к однозначному выводу о степени осмотрительности и заботливости истца по первоначальному иску. Были ли основания у управления сомневаться в последующей судьбе данных ассигнований, были ли подобные прецеденты ранее, какие прогнозы относительно дальнейшего распределения бюджета – все эти обстоятельства, безусловно, подлежат установлению и последующей оценке. Полагаю, что в данном случае суды всех нижестоящих инстанций неполно и не всесторонне рассмотрели дело. При этом прийти к выводу о наличии нарушений норм материального права без устранения указанных процессуальных нарушений в настоящий момент невозможно», – полагает она.
Партнер юридической фирмы Law & Commerce Offer Антон Алексеев отметил, что в определении ВС усматривается очередная попытка найти баланс между интересами государства и частного бизнеса: «На практике встречаются случаи, когда государственные или муниципальные органы власти намеренно вносят изменения в расходные статьи бюджета для исключения выделения целевых средств или субсидирования по заключенным, действующим контрактам и соглашениям».
По словам эксперта, Верховный Суд указал на принцип необходимости исполнения сторонами принятых на себя обязательств и важность оговорки о неизменности обстоятельств как стабильности договорных отношений: «Кроме того, ВС указал на возможность изменения условий госконтракта по причинам уменьшения бюджетного финансирования, но только в том случае, если такое уменьшение не могло было быть спрогнозировано. Если же уменьшение бюджетного финансирования могло было быть предвидено заказчиком, но по халатности его сотрудников не было учтено, то прекращение обязательств по госконтракту в силу положений ст. 451 ГК РФ недопустимо».
Юрист отметил, что основной проблемой представляется труднодоказуемость того, можно ли было предвидеть уменьшение бюджетного финансирования или нет. «При этом оценка таких обстоятельств судом легко может оказаться в плоскости субъективной оценки. В общем, Суд постарался “закрыть” возможности для злоупотребления правом при применении ст. 451 ГК РФ к госконтрактам при прекращении бюджетного финансирования и максимально сохранить контрактные правоотношения между подрядчиком и заказчиком, но, с другой стороны, допустил возможность применения указанной статьи в аналогичных случаях при условии рассмотрения обстоятельств в каждом конкретном случае индивидуально», – полагает Антон Алексеев.
