17 октября Конституционный Суд вынес Постановление № 48-П, которым защитил право граждан, выехавших из Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, на получение жилья, даже при условии наличия у них и (или) у членов их семей земельных участков.
В 2013 г. Сергей Борисов (с супругой) был поставлен на учет граждан, имеющих право на получение жилищных субсидий на приобретение или строительство жилых помещений, как относящийся к категории граждан, выехавших из районов Крайнего Севера. Спустя два года его супруге как ветерану труда выделили участок для строительства дома. Однако дом не был построен ввиду отсутствия у супругов необходимых денежных средств.
В декабре 2020 г. Сергея Борисова уведомили, что он (вместе с супругой) снят с учета граждан, имеющих право на получение социальных выплат для приобретения жилья. Причиной послужила утрата оснований, дающих право на получение такой выплаты согласно Закону о жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, действующему в редакции Федерального закона от 20 июля 2020 г. № 228-ФЗ.
Мужчина безрезультатно оспаривал данное решение в судах. Его довод о том, что земельный участок получен женой до вступления в силу Закона № 228-ФЗ, в связи с чем его нормы не могут распространяться на истца и члена его семьи, был отклонен судами со ссылкой на ст. 2 закона. Верховный Суд в рассмотрении кассационной жалобы заявителя отказал.
В жалобе в Конституционный Суд Сергей Борисов просил признать ч. 1 ст. 2 Закона № 228-ФЗ не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой придание ею обратной силы ст. 1 того же закона рассматривается как основание для снятия граждан, выехавших из районов Крайнего Севера и поставленных на учет (до вступления в силу оспариваемого законоположения) в качестве имеющих право на получение жилищных субсидий, с учета. Также данная норма может являться основанием для отказа в выдаче таким гражданам государственного жилищного сертификата в связи с предоставлением им и (или) членам их семей земельного участка, расположенного за пределами районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей, для строительства жилого дома.
Изучив жалобу, КС пояснил, что Закон о жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера, адресован в первую очередь гражданам, которые, проработав длительное время в таких районах и местностях, уезжают в другие регионы России, где не имеют жилья или нуждаются в улучшении жилищных условий. Право на получение жилищных субсидий имеют граждане, прибывшие в районы Крайнего Севера не позднее 1 января 1992 г., имеющие общую продолжительность стажа работы в таких районах и местностях не менее 15 лет, не обеспеченные жилыми помещениями для постоянного проживания на территории РФ, расположенными за пределами названных районов и местностей.
Суд отметил, что как положения п. 5 ч. 1 ст. 56 ЖК РФ, согласно которым граждане снимаются с учета в качестве нуждающихся в жилых помещениях в случае предоставления им в установленном порядке от госоргана участка для строительства жилого дома, так и аналогичные по сути нормы законодательства о жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера, не должны были распространяться на отношения, возникшие до вступления в силу Закона № 228-Ф.
КС указал: из пояснительной записки к проекту данного закона следует, что он разработан именно с целью гармонизации положений ЖК и Закона о жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера, а также уточнения отдельных вопросов, возникающих в связи с предоставлением жилищных субсидий таким лицам.
КС обратил внимание, что Закон № 228-ФЗ обеспечивает повышение эффективности использования средств федерального бюджета, предусматриваемых для предоставления жилищных субсидий, и уменьшение срока ожидания жилищного сертификата для тех, кто долго проживает в суровом климате и остро нуждается в переезде в более благоприятные климатические зоны по состоянию здоровья. Вместе с тем КС констатировал, что изменения, внесенные Законом № 228-ФЗ в ст. 1 Закона о жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера, привели к ограничению условий реализации права данной категории граждан на получение жилищных субсидий.
Так, вследствие этих изменений предоставление земельного участка, расположенного за пределами районов Крайнего Севера, для жилищного строительства закреплено как основание, препятствующее гражданину, не обеспеченному жильем, быть принятым на учет в качестве имеющего право на получение жилищных субсидий согласно Закону о жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера (и, соответственно, в качестве основания для снятия с такого учета или отказа в выдаче государственного жилищного сертификата).
Как отмечено в постановлении, уточнение в Законе № 228-ФЗ круга лиц из числа граждан, имеющих право на получение жилищных субсидий, не может рассматриваться как нарушение конституционных прав и свобод. Введение, отмена, изменение порядка и условий предоставления жилых помещений на льготном основании, а также круга получателей субсидий на эти цели относятся к полномочиям законодателя и зависят от ряда социально-экономических факторов, в том числе финансовых возможностей государства (Постановление от 1 февраля 2021 г. № 3-П; определения от 24 декабря 2012 г. № 2280-О; от 23 декабря 2014 г. № 2960-О; от 26 января 2017 г. № 187-О и др.).
Не противоречит такое решение законодателя и правовой позиции КС, в силу которой при изменении или отмене ранее установленных мер социальной поддержки законодатель обязан соблюдать принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, уточнил КС.
Суд добавил, что в Постановлении № 9-П/2022 дана оценка конституционности фактически того же положения, которое оспаривает заявитель в данном деле, применительно к вопросу о снятии с учета инвалидов с детства, родившихся после 1 января 1992 г. в районах Крайнего Севера и поставленных на учет в качестве имеющих право на получение жилищных субсидий. В резолютивной части данного постановления КС дал оценку конституционности названного положения с точки зрения правомерности ограничения права на обеспечение жильем упомянутой категории лиц в зависимости от даты их рождения.
КС подчеркнул, что вследствие внесения изменений Законом № 228-ФЗ в ст. 1 Закона о жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера, из числа лиц, которые признаются для целей данного законодательного акта не обеспеченными жилыми помещениями, исключены те граждане (и члены их семей), которые ранее в качестве меры господдержки получили участок для строительства жилого дома.
Уточнив условия предоставления жилищной субсидии гражданам, выезжающим из таких районов и местностей, федеральный законодатель распространил действие данной статьи в новой редакции на граждан, которые получили земельный участок для строительства жилого дома, но, продолжая состоять на учете на момент вступления в силу оспариваемого законоположения, не возвели на нем строение, разъяснил Конституционный Суд. В результате придания обратной силы закону, ухудшающему положение граждан, эти лица, включенные в список для получения субсидии в установленном законом порядке, были лишены возможности ее получения без какого-либо недобросовестного поведения с их стороны.
В постановлении отмечено: заявитель указывал в жалобе среди прочего, что если бы его супруга знала в 2015 г. о возможном изменении нормативно установленных требований к обеспеченности жилым помещением в будущем, то не воспользовалась бы правом на предоставление участка.
Суд счел, что законодатель, распространяя скорректированные ограничительным образом условия приобретения права на получение жилищной субсидии на граждан, которым был предоставлен земельный участок для строительства жилого дома (притом что на нем не было возведено строение, отвечающее нормативным признакам жилого дома) и которые продолжали состоять на учете для ее получения, не предусмотрел мер (компенсаторного механизма), направленных на смягчение неблагоприятных последствий отмены ранее признанного за ними уполномоченными органами права на субсидию.
Тем самым, по мнению КС, были нарушены принципы правового социального государства и поддержания взаимного доверия государства и общества, а также требования справедливости и соразмерности, которые должны соблюдаться при осуществлении правового регулирования в этой сфере, что несовместимо с положениями Конституции.
Таким образом, Конституционный Суд признал оспариваемое законоположение не соответствующим Основному Закону в той мере, в какой оно придает обратную силу норме ст. 1 Закона № 228-ФЗ, которая служит основанием для снятия с учета, предусмотренного Законом о жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера, граждан, которые получили участок для строительства дома, но так и не обзавелись жилищем.
КС обязал федерального законодателя внести в действующее правовое регулирование соответствующие изменения. Также он постановил пересмотреть правоприменительные решения по делу Сергея Борисова.
Адвокат АП Архангельской области Владимир Цвиль считает, что позиция заявителя достаточно понятна и логична, основана на конституционном принципе правомерных ожиданий, означающем предсказуемость, основанную на последовательном, добросовестном и полном исполнении публичных обязательств государства. «Правомерные ожидания также взаимосвязаны с вытекающим из Конституции (преамбула; ст. 1, 2, 18 и 55) принципом поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает предсказуемость, последовательность и конституционность законодательной политики, исходя из постулата patere legem, quam ipse fecisti (уважай закон, который сам создал). В практической плоскости применительно к рассматриваемому делу эти принципы означают, что приобретенное право не подлежит умалению, а потому должно быть реализовано либо равноценно скорректировано компенсаторными мерами», – пояснил он.
Как отметил Владимир Цвиль, постановление КС по данному вопросу не содержит новых правовых позиций, поэтому дело и было рассмотрено в письменной процедуре. Вместе с тем, подчеркнул он, в документе еще раз сформулированы важные принципы, направленные на гарантирование конституционного статуса личности, а именно:
- придание закону обратной силы должно иметь место преимущественно в интересах индивида в отношениях между ним и государством в публичной сфере;
- недостаточность финансовых ресурсов не может служить оправданием нарушения баланса интересов государства и индивида;
- постановка на учет в качестве лица, имеющего право на социальную гарантию, является подтверждением права, которое должно иметь возможность реализации.
Эксперт обратил внимание, что указанные выводы основаны на человекоцентричной логике, направленной на обеспечение конституционного принципа служения права и государства интересам человека. В связи с этим повторение Конституционным Судом указанных выводов должно вести к их укоренению в рамках судебной доктрины и законодательной практики, подчеркнул Владимир Цвиль.
Юрист Светлана Костякова считает, что проблема, поставленная заявителем, является актуальной, поскольку речь идет в первую очередь о неправомерном ограничении жилищных прав ряда граждан – жителей Крайнего Севера.
Эксперт подчеркнула, что в рассматриваемом постановлении КС, ссылаясь в том числе на ранее высказанную им в Постановлении № 9-П/2022 позицию, указал законодателю, что придание обратной силы нормам, связанным с реализацией жилищных прав граждан – жителей Крайнего Севера, недопустимо, если это приведет к ухудшению их положения. Таким образом, Суд прямо указал конкретный путь решения проблемы, которая ранее уже попадала в поле его зрения, заметила Светлана Костякова.
«Позиция КС является верной, поскольку в данном случае речь идет о серьезной недоработке со стороны законодателя, ставшей причиной не только неправомерного ограничения жилищных прав ряда граждан, но и, как полагаю, нарушившей правила, установленные ч. 2, 3 ст. 55 Конституции. Такого рода недоработки недопустимы», – в заключение добавила эксперт.
Адвокат КА «Свердловская областная гильдия адвокатов» Мария Стальнова считает, что оспариваемая заявителем норма имеет явный смысловой недостаток, не связанный с ее действием во времени. Эксперт подчеркнула, что данная норма должна была играть роль ограничителя в предоставлении условий для получения помощи в приобретении жилья одним и тем же лицам несколько раз. «Придание норме такого смысла понятно и оправданно, поскольку граждане вправе рассчитывать на помощь государства в удовлетворении потребности в жилье, но не обогащаться за счет бюджетных средств. Если право на получение помощи было реализовано, гражданин не должен рассчитывать на иные меры поддержки, направленные на достижение аналогичной цели», – прокомментировала Мария Стальнова.
Эксперт отметила: формулировка оспариваемой нормы данный смысл не воплощает, что выражается в двух аспектах. Так, предоставление участка для строительства жилья не является обеспечением потребности в жилье. Безусловно, это мера соцподдержки, но она позволяет лишь в какой-то степени облегчить гражданину реализацию права на жилье, но осуществлять строительство гражданин должен полностью самостоятельно. В рассматриваемой ситуации у заявителя по факту отсутствовал жилой дом. Следовательно, основания считать его обеспеченным жильем отсутствовали, уточнила Мария Стальнова.
Кроме того, она добавила, что придание обратной силы норме права нарушает конституционные права граждан и создает неустойчивость их положения: граждане находятся в условиях правовой неопределенности относительно принадлежащих им прав. «Стоит обратить внимание, что при толковании норм КС привел пояснительную записку к законопроекту в целях уяснения смысла оспариваемой нормы права: для чего она была принята, на чью защиту направлена. Обращение к пояснительной записке позволяет выявить глубинный и, вероятно, не совсем явный смысл нормы права», – резюмировала эксперт.
