Конституционный Суд вынес Определение № 2541-О по жалобе на неконституционность п. 14 ст. 21 «Предмет надзора», п. 2 и абз. 4 п. 3 ст. 22 «Полномочия прокурора», п. 1 ст. 24 «Представление прокурора» и п. 1 ст. 25 «Постановление прокурора» Закона о прокуратуре.
Ранее суд отказал АО «Клинцовский автокрановый завод» в удовлетворении требований об оспаривании представления прокурора об устранении нарушений законодательства в сфере оборонно-промышленного комплекса, включая законодательство о пожарной безопасности, с чем согласились вышестоящие инстанции. Постановлением уполномоченного должностного лица завод был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.4 «Нарушение требований пожарной безопасности» КоАП РФ, само дело было возбуждено прокурором. Такое постановление было оставлено без изменения вышестоящим должностным лицом и судами.
В жалобе в Конституционный Суд заявитель указал, что п. 14 ст. 21 «Предмет надзора», п. 2 и абз. 4 п. 3 ст. 22 «Полномочия прокурора», п. 1 ст. 24 «Представление прокурора» и п. 1 ст. 25 «Постановление прокурора» Закона о прокуратуре не соответствуют Конституции, поскольку они позволяют органам прокуратуры не уведомлять лицо, в отношении которого проводилась проверка, о выявленных нарушениях закона, а также не устанавливают срок внесения прокурором представления об устранении нарушений и вынесения им постановления о возбуждении дела об административном правонарушении.
Отказывая в принятии жалобы к рассмотрению, КС напомнил, что Закон о прокуратуре предусматривает среди прочего следующее: если в ходе проверки нарушений закона не выявлено, в 10-дневный срок со дня ее завершения составляется акт по установленной генпрокурором форме, копия которого направляется руководителю или иному уполномоченному представителю проверяемого органа или организации. Прокурор или его заместитель возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.
В случае установления факта нарушения закона органами и должностными лицами, указанными в п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре, представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, оно подлежит безотлагательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и способствующих им условий. О результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору письменно. Прокурор, исходя из характера нарушения закона должностным лицом, выносит мотивированное постановление о возбуждении производства об административном правонарушении.
КС напомнил, что применительно к прокурорской проверке, связанной с выявлением нарушений законов в деятельности некоммерческой организации, предполагается, что результат этой проверки оформляется в виде того или иного акта прокурорского реагирования и доводится до сведения проверяемой организации, что согласуется с п. 4 ст. 5 Закона о прокуратуре, гарантирующим ознакомление гражданина с материалами проверок, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Принятие мер прокурорского реагирования является исключительным правомочием прокурора. Соответственно, решение о применении либо неприменении таких мер принимается прокурором по своему внутреннему убеждению, основанному в том числе на материалах проверки. Закон о прокуратуре, предусматривающий полномочие прокурора и его заместителя в случае установления нарушений закона вносить представление об их устранении, не предполагает произвольной реализации такого полномочия.
«Представление как акт прокурорского реагирования, отражающий нарушения, выявленные в том числе по результатам прокурорской проверки, и предписывающий их устранить, вносится в орган или должностному лицу, которые полномочны его исполнить. Внесение такого акта осуществляется в сроки, обусловленные необходимостью эффективного достижения целей деятельности прокуратуры. Лицо, получившее представление, обязано его исполнить в установленные законом порядке и сроки, независимо от того, по истечении какого времени с момента окончания прокурорской проверки оно было внесено», – отмечено в определении.
При этом, как указал Суд, постановление прокурора о возбуждении дела об административном правонарушении выносится немедленно после выявления совершения административного правонарушения. «Если же нужно дополнительное выяснение обстоятельств дела или сведений о юрлице, в отношении которого возбуждается дело об административном правонарушении, оно выносится в течение двух суток с момента выявления правонарушения. Такое постановление содержит сведения, нужные для разрешения дела, в том числе объяснение законного представителя юрлица, в отношении которого возбуждено дело. При этом вынесение постановления о возбуждении дела об административном правонарушении по истечении указанного срока не служит основанием для признания такого акта недействительным, поскольку срок вынесения названного постановления, равно как и составления протокола об административном правонарушении, не является пресекательным, из чего, в частности, исходит и Верховный Суд (абз. 3 п. 4 Постановления Пленума ВС РФ от 24 марта 2005 г. № 5 “О некоторых вопросах, возникающих у судов приприменении КоАП РФ”)», – пояснил КС.
Сам срок давности привлечения к административной ответственности является пресекательным, поскольку по его истечении производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению. Следовательно, оспариваемые нормы, подлежащие применению во взаимосвязи с вышеуказанными положениями КоАП РФ, не содержат неопределенности в вопросе о сроках вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении. Таким образом, счел КС, оспариваемые законоположения не могут нарушать конституционные права заявителя в указанном им аспекте.
Заместитель председателя коллегии адвокатов ARM IUST Нарине Айрапетян полагает, что заявитель затронул вопрос, связанный с балансом интересов и функцией прокуратуры. «Если не оперировать юридической терминологией, общество полагает, что прежде чем наказать, нужно предупредить, дать время на исправление и потом уже в случае непослушания наказывать. Такой подход способствовал бы укреплению законности и “мягкой” превенции, где цели правового государства достигаются не путем применения жестких мер, а путем предоставления возможности для самостоятельно нерепрессивного вливания в “законное русло”. При таких обстоятельствах считаю, что КС подошел формально к рассмотрению жалобы, указав на свободу усмотрения прокуратуры в части мер прокурорского реагирования», – подытожила она.
Декан юридического факультета Финансового университета при Правительстве РФ Гульнара Ручкина полагает, что КС РФ вполне обоснованно не выявил оснований для принятия жалобы предприятия к рассмотрению. «В ином случае изъяны законодательства о прокуратуре сказались бы на осуществлении прокурорами своих функций и задач, не способствовали бы принятию мер прокурорского реагирования как исключительного правомочия прокурора, тем самым ставился бы под сомнение принцип надзора, что недопустимо. Предприятие же, в свою очередь, проиграв судебные споры и обращаясь в КС РФ с жалобой, использует все исчерпывающие способы защиты своих прав и интересов. Такая жалоба направлена на пересмотр фактических обстоятельств, что не относится к компетенции Суда. Кроме того, оспариваемые предписания касаются соблюдения противопожарной безопасности на объекте ОПК; во время проведения СВО особенно важно отметить, что надзор в этой сфере актуален и обоснован», – заметила она.
