8 октября в Конституционном Суде состоялось заседание по делу, в рамках которого ему предстоит проверить, соответствуют ли Конституции абз. 2 ст. 42 Земельного кодекса и ч. 1 ст. 8.8 КоАП.
Ранее «АГ» писала о том, что Ольга Гламоздинова обратилась в КС с жалобой, в которой оспаривает конституционность указанных норм. По мнению заявительницы, они не соответствуют ст. 28, ч. 2 ст. 35 и ч. 3 ст. 55 Конституции, поскольку позволяют привлекать к административной ответственности собственника земельного участка за его нецелевое использование в случае предоставления жилого дома, находящегося на этом участке, религиозной организации для богослужений, обрядов и церемоний. Ольга Гламоздинова полагает, что такое толкование закона приводит к нарушению ее конституционного права свободно владеть и распоряжаться своим имуществом, а также права на свободу совести и вероисповедания.
Интересы заявителя в Конституционном Суде представляют член Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, управляющий партнер АБ «Славянский правовой центр» Владимир Ряховский и адвокат АП г. Москвы Сергей Чугунов.
Обстоятельства дела
Требования заявителя и суть дела были изложены судьей-докладчиком Людмилой Жарковой. Так, она сообщила, что Ольга Гламоздинова является прихожанкой Церкви христиан адвентистов седьмого дня в поселке Веселый. В собственности женщины находятся жилой дом и земельный участок, предназначенный для ведения личного подсобного хозяйства. В январе 2017 г. прихожанка по договору безвозмездного пользования предоставила местной организации данной церкви свой дом для проведения богослужений, обрядов и церемоний на 4 часа в неделю. На тот момент «Местная религиозная организация Церковь христиан адвентистов седьмого дня в п. Веселый Ростовской области» была зарегистрирована в качестве юридического лица, а Ольга Гламоздинова являлась одним из ее учредителей.
Судья сообщила, что в том же договоре гражданка дала согласие на внесение в ЕГРЮЛ адреса этого дома в качестве юридического адреса религиозной организации. При этом, согласно данным реестра, этот адрес был указан в ЕГРЮЛ в качестве адреса религиозной организации с февраля 2016 г. Людмила Жаркова также указала, что, по словам заявителя, договор был заключен по требованию Главного управления Минюста по Ростовской области.
В сентябре 2017 года отдел Управления Росреестра по Ростовской области привлек Ольгу Гламоздинову к административной ответственности и оштрафовал на 10 тыс. руб. за нецелевое использование земельного участка. Суды законность этого решения подтвердили.
В данных решениях суды, как сообщила Людмила Жаркова, указали, что изменение функционального назначения жилого дома, расположенного на земельном участке, в силу принципа единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов влечет изменение функционального назначения земельного участка и, как следствие, вида разрешенного использования. «Кроме того, суды отметили, что заявительница не лишена возможности в установленном порядке осуществить меры по изменению вида разрешенного использования земельного участка либо по приведению в соответствие с видом фактического использования объекта недвижимости», – сказала судья.
Аргументы представителя заявительницы
Адвокат Сергей Чугунов, раскрывая доводы жалобы, пояснил Суду, что нормы Земельного кодекса сформулированы недостаточно четко, поскольку позволяют распространять целевое назначение участка на расположенную на нем недвижимость. По его словам, основная проблема, обозначенная в жалобе, – рассогласованность норм ЗК и КоАП, с одной стороны, и Закона о свободе совести и о религиозных объединениях, с другой.
Так, земельное законодательство устанавливает принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования. В свою очередь ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ предусматривает ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению. При этом в п. 2 ст. 16 Закона о свободе совести и о религиозных объединениях указано, что богослужения, другие религиозные обряды и церемонии могут беспрепятственно совершаться в том числе в жилых помещениях.
Второй представитель Ольги Гламоздиновой, Владимир Ряховский, сообщил Суду о том, что указанная правовая неопределенность порождает противоречивую судебную практику в разных регионах. Адвокат отметил, что в жалобе для примера указаны лишь несколько актов, где при схожих обстоятельствах в одних случаях собственника жилого помещения привлекали к административной ответственности, а в других производство по делу прекращалось.
Владимир Ряховский обратил внимание Конституционного Суда на то, что согласно п. 3 ст. 16 Закона о свободе совести и о религиозных объединениях религиозные организации вправе проводить религиозные обряды и церемонии в лечебно-профилактических и больничных учреждениях, детских домах, домах-интернатах для престарелых и инвалидов. По его мнению, очевидно, что данные учреждения не располагаются на землях, предназначенных для религиозного использования.
Владимир Ряховский также напомнил, что на территории ряда государственных органов располагаются часовни (Московский городской суд, МВД, Минобороны). Это, как отметил представитель, не влияет на категорию соответствующих земельных участков и вид разрешенного использования.
Адвокат подчеркнул, что Жилищный кодекс позволяет использовать жилое помещение не только для проживания. Так, ч. 2 ст. 17 ЖК закрепляет возможность использовать его для осуществления профессиональной деятельности или индивидуальной предпринимательской деятельности проживающими в нем на законных основаниях гражданами, если это не нарушает права и законные интересы других граждан, а также требования, которым должно отвечать жилое помещение.
Судья Конституционного Суда Гадис Гаджиев уточнил у представителей, анализировали ли они практику арбитражных судов по данному вопросу. Сергей Чугунов ответил, что на момент подачи жалобы в КС такие акты выявлены не были. Однако добавил, что уже после обращения в Суд встретил одно решение арбитражного суда, вынесенное в пользу верующих.
Далее Гадис Гаджиев спросил, были ли в изученных судебных актах отражены фактические обстоятельства, которые бы свидетельствовали о «юридической метаморфозе» – превращении статуса жилого дома в статус конфессионального объекта? Сергей Чугунов сообщил, что суды традиционно не изучают обстоятельства дела подробно. Он отметил, что обычно наличие на воротах вывески с указанием на то, что по этому адресу находится какая-либо церковь, суды считают достаточным для установления факта нахождения религиозной организации как юридического лица по данному адресу.
Судья КС Сергей Казанцев уточнил у представителей заявителя, где находится ближайшее культовое здание данной конфессии. Сергей Чугунов затруднился дать точный ответ, однако пояснил, что Церковь адвентистов седьмого дня объединяет не так много людей в нашей стране, поэтому богослужения обычно проводятся в домах прихожан.
Позиция представителей органов власти и институтов гражданского общества
Представители органов власти юстиции посчитали, что оспариваемые нормы соответствуют Конституции.
«Однократное несистематическое проведение религиозных обрядов не может являться нецелевым использованием земельного участка. Если же указанная деятельность в том или ином виде носит систематический характер, то такая деятельность является нарушением режима использования земельного участка, что влечет за собой ответственность по ст. 8.8 КоАП РФ», – подчеркнула полномочный представитель Государственной Думы Марина Беспалова.
Полномочный представитель президента Михаил Кротов сослался на классификатор видов разрешенного использования земельных участков (приложение к приказу Минэкономразвития от 1 сентября 2014 г. № 540). Согласно этому акту жилой дом, расположенный на участке, предназначенном для ведения личного подсобного хозяйства, может использоваться для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании.
«Естественно, проживающая в таком доме семья вправе использовать свое жилище для проведения богослужений», – заметил Михаил Кротов. Однако, по его словам, невозможно сделать однозначный вывод об отсутствии нарушения прав и законных интересов третьих лиц в том случае, если проведение в жилых помещениях религиозных обрядов и церемоний осуществляется на регулярной основе и если при этом в них принимают участие лица, не зарегистрированные в таком помещении и не принадлежащие к обычному кругу семьи.
Полномочный представитель президента также подчеркнул, что предоставление жилого дома и, соответственно, участка, на котором он находится, юридическому лицу для проведения регулярных богослужений, обрядов и церемоний для неограниченного круга лиц приобретает публичный характер. Размещенная на доме вывеска с полным наименованием религиозной организации и сведения о ее адресе местонахождения в ЕГРЮЛ, по его мнению, также свидетельствуют о публичном использовании жилого помещения. «Тем самым, как представляется, не исключены ситуации, когда в случае фактического размещения в зданиях… молельных домов имеет место явная подмена одного разрешенного использования земельного участка другим», – подытожил Михаил Кротов.
Полномочный представитель Генерального прокурора Татьяна Васильева согласилась с предыдущими выступающими. По ее словам, Генпрокуратура также исходит из того, что изменение установленного функционального назначения жилого дома влечет за собой изменение функционального назначения земельного участка, на котором расположен данный дом, и, как следствие, – территориальной зоны и вида разрешенного использования.
Представитель министра юстиции Мария Мельникова сообщила о том, что Местная религиозная организация Церковь христиан адветистов седьмого дня в п. Веселый Ростовской области была ликвидирована в сентябре 2018 г. по решению ее органа управления. Она подчеркнула, что в соответствии с требованиями законодательства юридическое лицо может использовать находящееся в его владении и пользовании жилое помещение только для проживания.
По мнению Марии Мельниковой, тот факт, что Закон о свободе совести и о религиозных объединениях позволяет проводить богослужения в жилых помещениях, не освобождает собственников помещений и религиозные организации от обязанности соблюдать ограничивающие это право требования Жилищного и Земельного кодексов.
По словам Владимира Лозбинева, представителя Уполномоченного по правам человека в РФ, правоприменительная практика свидетельствует о том, что обычно суды оставляют в силе акты о привлечении к административной ответственности по ст. 8.8 КоАП за совершение богослужений в жилых помещениях. «Таким образом… реализация права на совершение богослужений, религиозных обрядов и церемоний в жилых помещениях неизбежно сопряжена с нарушением требований земельного законодательства», – подчеркнул Владимир Лозбинев.
Он так же, как и адвокаты заявительницы, сослался на п. 3 ст. 16 Закона о свободе совести и о религиозных объединениях, в соответствии с которым религиозные организации вправе проводить религиозные обряды и церемонии в лечебно-профилактических и больничных учреждениях, детских домах, домах-интернатах для престарелых и инвалидов. По его мнению, очевидно, что данные учреждения располагаются на землях, не предназначенных для осуществления религиозной деятельности.
Владимир Лозбинев отметил, что сами по себе оспариваемые нормы в отдельности соответствуют Конституции, однако в своей взаимосвязи на практике они применяются в целях «пресечения попыток преодоления гражданами и юридическими лицами нормативных требований к деятельности религиозных организаций». Поэтому, по словам представителя уполномоченного, необходимо найти баланс между свободой вероисповедания, запретом на нарушение прав и свобод других граждан и обязанностью государства «гарантировать эти права и свободы человека и гражданина, в том числе и методами принуждения».
Заканчивая свое выступление, Владимир Лозбинев указал, что вопрос о привлечении к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП за отправление богослужений в жилом доме при использовании данного помещения для проживания нуждается в дополнительном правовом регулировании.
Представитель Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека Илья Шаблинский подтвердил позицию СПЧ, ранее высказанную в заключении постоянной комиссии по научно-правовой экспертизе и развитию альтернативных способов разрешения конфликтов.
В частности, он напомнил, что родовым объектом посягательства, ответственность за которое предусмотрена ст. 8.8 КоАП, являются отношения в области охраны окружающей среды и природопользования. По мнению эксперта, совершение богослужения в жилом доме не может быть оценено как нарушение правил окружающей среды и природопользования.
Представитель СПЧ попросил Суд раскрыть конституционно-правовой смысл оспариваемых положений. «С нашей точки зрения, они не препятствуют использованию законно возведенных жилых домов в соответствии с волей и интересами их собственников. Выявление конституционно-правового смысла этих положений должно исключить возможность их использования в целях ограничения конституционного права на свободу вероисповедания», – заключил Илья Шаблинский.
В своей заключительной речи Сергей Чугунов напомнил, что в русской православной традиции всегда существовали домовые церкви. К ним, по его мнению, можно отнести не только отправление религиозных обрядов в жилом помещении, но и церкви, расположенные на землях различных организаций и учреждений. В качестве примера адвокат сослался на часовню и синагогу, расположенные в аэропорту «Домодедово» в Москве, и церковь на территории Мосгорсуда, которые не повлияли на целевое использование соответствующих земельных участков.
Владимир Ряховский обратил внимание Суда на тот факт, что представители государственных органов в ходе заседания много внимания уделяли обсуждению обстоятельств, связанных с привлечением заявителя к административной ответственности. Однако, по мнению адвоката, данные факты не имеют значения, поскольку Конституционный Суд решает, соответствуют ли оспариваемые нормы Конституции, без привязки к конкретному делу.
