Верховный Суд опубликовал Определение от 23 апреля № 305-ЭС23-23811 по делу № А40-185034/2022, в котором указал, что правила об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд не подлежат применению в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности.
Распоряжением Росавтодора от 22 июня 2021 г. в целях строительства Центральной кольцевой автодороги было принято решение об изъятии земельного участка, который на праве постоянного (бессрочного) пользования был предоставлен ФКУ «Центральное территориальное управление имущественных отношений», подведомственному Минобороны РФ. Данное решение принято в соответствии с государственной программой РФ «Развитие транспортной системы», утвержденной постановлением Правительства РФ. Минобороны России, полагая, что данное распоряжение Росавтодора нарушает его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании распоряжения незаконным.
Суд отказал в удовлетворении требований, с чем согласились апелляция и кассация. Они исходили из того, что Росавтодор является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства. Данный орган осуществляет принятие решений об изъятии для федеральных нужд земельных участков и или расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для строительства и реконструкции дорог федерального значения, а также о резервировании земель для указанных целей. Суды отметили, что уведомление собственника об изъятии земельного участка для государственных нужд не предусмотрено, поскольку правообладатель изымаемой недвижимости считается уведомленным о принятом решении об изъятии со дня получения копии этого решения или со дня возврата отправителю.
Минобороны РФ обратилось с кассационной жалобой в Верховный Суд. Рассмотрев дело, Судебная коллегия по экономическим спорам ВС напомнила, что в соответствии с п. 10 ст. 1 Закона об обороне земли и другие природные ресурсы, предоставленные для нужд Вооруженных сил РФ, других войск, воинских формирований и органов, находятся в федеральной собственности. Согласно п. 2 ст. 27 ЗК земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.
ВС пояснил, что в рассматриваемом деле распоряжением Росавтодора спорный земельный участок, являющийся федеральной собственностью и отнесенный к землям, изъятым из оборота, был изъят для нужд РФ в целях строительства автодороги. При этом процедура изъятия земельного участка произведена в соответствии с общими требованиями, содержащимися в ГК и ЗК. В ст. 49 ЗК в качестве одного из оснований для изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд указано строительство автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения при отсутствии других возможных вариантов строительства этих объектов.
Между тем, как заметил Верховный Суд, сторонами настоящего спора о судьбе земельного участка, относящегося к федеральной собственности, являются Минобороны РФ и Росавтодор, являющиеся федеральными органами исполнительной власти и преследующие различные цели по его использованию. Суды, признавая обоснованным оспариваемое распоряжение Росавтодора и отказывая в удовлетворении требования Минобороны РФ, по существу согласились с наличием полномочий у одного федерального органа на изъятие земельного участка, находящегося в законном и фактическом владении у другого федерального органа, использующего его для осуществления возложенных на него государственных функций. При этом Минобороны в обоснование требования по делу указывало, что изъятие земельного участка, находящегося в федеральной собственности и используемого им для общественно значимых нужд и обороны государства, другим публичным собственником влечет прекращение использования им для соответствующих первоначальных публичных нужд.
ВС отметил, что применимая для настоящего дела правовая позиция была изложена в Постановлении Президиума ВАС РФ от 1 декабря 2011 г. № 9987/11, согласно которой установленные правила об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд не подлежат применению в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности. Указанные отношения имеют не гражданско-правовой, а публично-правовой характер.
Данный подход развивает позицию КС, выраженную в Постановлении от № 8-П/2006, в соответствии с которой при осуществлении нормативного регулирования в области разграничения госсобственности федеральный законодатель правомочен отнести объекты госсобственности к соответствующему уровню (виду) – федеральной собственности или собственности субъектов РФ, а также установить порядок передачи имущества, в том числе на безвозмездной основе, от одного субъекта публичной власти к другому. Это обусловлено особенностями госсобственности, ее предназначением как экономической основы для осуществления функций государства и реализации полномочий органов государственной власти.
ВС указал, что, отказывая в удовлетворении требований Минобороны РФ, суды исходили из того, что Росавтодор является органом, уполномоченным на принятие решений об изъятии для федеральных нужд земельных участков или расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для строительства и реконструкции автодорог федерального значения. Однако они при этом не учли правовое положение Минобороны РФ, не исследовали в связи с этим Положение о Минобороны РФ, утвержденное Указом Президента РФ от 16 августа 2004 г. № 1082.
Так, в определении отмечается, что Минобороны РФ в соответствии с подп. 71 п. 7 Положения о Минобороны РФ осуществляет правомочия собственника федерального имущества, находящегося у подведомственного учреждения. Функции данного министерства по управлению федеральным имуществом закреплены в Постановлении Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. № 1053. Одним из способов распоряжения военным имуществом Вооруженных сил РФ является его высвобождение. Таким образом, законодателем установлен особый порядок оборота недвижимого военного имущества, обусловленный исключительными целями его использования.
Кроме того, как заметил ВС, разрешая спор, суды не учли, что полномочиями собственника федерального военного имущества в случае его высвобождения располагает Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, мнение которого как федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по управлению федеральным имуществом, не было испрошено. Исследуя доводы Росавтодора в обоснование необходимости изъятия спорного земельного участка в публичных интересах для реализации проекта по строительству дороги, а также довод Минобороны РФ о необходимости его использовании также в публичных целях, связанных с обеспечением обороны и безопасности государства, ВС указал, что суды не уполномочены оценивать степень значимости указанных публичных интересов и считать какой-либо более значимым по отношению к другому.
При этом, по мнению Судебной коллегии, ссылка Росавтодора на наличие у него полномочий в соответствии со ст. 56.2 ЗК на принятие оспариваемого судебного акта в спорной ситуации не может быть признана обоснованной. Внесенная в Земельный кодекс глава VII.1. Порядок изъятия земельных участков для государственных и муниципальных целей регламентирует общую процедуру и условия изъятия земельного участка, но при применении которой в каждом случае следует принимать во внимание конкретные обстоятельства, имеющие значение для принятия решения об изъятии.
Кроме того, Суд принял во внимание, что, как указывает Минобороны РФ, в границах первоначального земельного участка и образованного из него земельного участка имеются объекты недвижимости, а именно здания и сооружения. При этом судьба иных объектов в связи с изъятием спорного земельного участка подлежала исследованию и оценке судов. Между тем подп. 5 п. 1 ст. 1 ЗК установлено единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков.
Так, министерство указывало, что в границах подлежащего изъятию земельного участка расположена автодорога, предоставленная на праве оперативного управления ФКУ «Западное управление дорожного хозяйства» Минобороны РФ. Судьба указанной автодороги, предназначенной для обеспечения военных нужд и в отношении которой за учреждением Минобороны РФ зарегистрировано право оперативного управления, не разрешена.
Таким образом, Верховный Суд посчитал, что выводы нижестоящих инстанций нельзя признать законными и обоснованными, поскольку они приняты с существенными нарушениями норм материального права, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод, законных интересов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. ВС отменил обжалуемые судебные акты, направив дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции.
Адвокат АБ «Халимон и партнеры» Константин Смолокуров считает, что данное дело является ярким примером формального подхода при разрешении споров с участием госорганов, в рамках которого суды ограничиваются констатированием полномочий и проверкой соблюдения формальных требований при принятии оспариваемого решения. «В данной категории споров действительно часто встречается именно такой поход, при этом суды не вникают в фактические и иные существенные обстоятельства спора. То обстоятельство, что решение суда первой инстанции устояло в апелляции и кассации и дошло до ВС, показывает закоренелость данной проблемы, при этом необходимо отметить, что такой подход все же не является правилом, а скорее исключением», – полагает адвокат.
Константин Смолокуров отметил, что суды трех инстанций необоснованно не применили ст. 27 ЗК, на которую справедливо указывает ВС РФ. «Само же оспариваемое распоряжение фактически подразумевало изъятие изъятого из оборота земельного участка из государственной собственности в государственную собственность, и пусть ВС воздержался от оценки доводов сторон о том, какая из заявленных целей важнее, совершенно очевидна абсурдность распоряжения, являвшегося предметом рассмотрения по указанному делу», – считает он.
Как подчеркнул Константин Смолокуров, дела данной категории содержат два элемента доказывания – это несоответствие оспариваемого решения закону и нарушение законных прав и интересов заявителя, и в данном споре, по его мнению, данные элементы установлены. Адвокат считает, что рассматриваемое определение является хорошим, важным и востребованным для судебной практики примером необходимости всестороннего рассмотрения спора, не ограничиваясь формальным рассмотрением о наличии или отсутствии полномочий на принятие оспариваемого решения и соблюдения формальностей при его принятии.
Адвокат КА «Династия» Елена Дьякова отметила, что определение иллюстрирует исправление ошибки в толковании и применении норм материального права судами нижестоящих инстанций. Она пояснила, что основным доводом для отказа в иске было то, что Росавтодор является органом, уполномоченным на принятие решений об изъятии для федеральных нужд земельных участков или расположенных на них иных объектов недвижимого имущества для строительства и реконструкции дорог федерального значения. «Суды не учли, что в данном споре затрагиваются публично-правовые интересы и обычный порядок изъятия земельных участков для федеральных нужд здесь просто не может быть применен. Кроме того, суды не исследовали судьбу иных объектов недвижимости, находящихся на спорных земельных участках. Важнейший вывод, который сделал ВС, это указание на то, что суды не уполномочены оценивать степень значимости публичных интересов и считать какой-либо интерес более значимым по отношению к другому», – прокомментировала Елена Дьякова.
