26 апреля Верховный Суд вынес Определение № 301-ЭС23-25529 по делу № А29-13671/2022, в котором признал правомерным отказ Минприроды Республики Коми в согласовании использования без лицензии песка с арендуемого для заготовки древесины лесного участка для строительства дороги на нем.
В 2007 г. Комитет лесов Республики Коми предоставил АО «Сыктывкарский ЛПК» по договору аренды лесной участок для использования в целях заготовки древесины. Данный договор заключен в соответствии со ст. 4 Закона о введении в действие Лесного кодекса РФ в порядке переоформления договора аренды того же участка, заключенного в 2004 г. по результатам конкурса.
4 июля 2022 г. арендатор обратился в Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Коми с заявлением о согласовании использования общераспространенных полезных ископаемых, имеющихся в границах лесного участка, предоставленного по договору аренды, для проведения работ, связанных с нарушением почвенного покрова, с целью создания объектов лесной инфраструктуры, строительства и содержания лесных дорог. В заявлении указано, что способ извлечения полезных ископаемых – открытый без взрывных работ; планируемые объемы и глубина извлечения общераспространенных полезных ископаемых – 1000 куб. м в год.
Региональное Минприроды письмом от 24 августа 2022 г. отказало обществу в согласовании использования общераспространенных полезных ископаемых на лесном участке. Оно указало, что согласно ст. 19 Закона о недрах извлечение и использование общераспространенных полезных ископаемых для строительства лесовозных дорог (для вывоза древесины), создания объектов лесной инфраструктуры, проведения строительных, лесозаготовительных и иных работ на арендованном обществом лесном участке связаны с осуществлением предпринимательской деятельности по заготовке древесины и не могут относиться к видам использования общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд. Министерство также указало, что обществу предоставлен в аренду лесной участок для заготовки древесины, т.е. с определенным целевым назначением, не связанным с использованием полезных ископаемых.
Общество, полагая, что отказ министерства является незаконным и нарушает его права и законные интересы, обратилось в арбитражный суд. Первая инстанция удовлетворила требования, признав незаконным отказ регионального Минприроды. С таким решением согласились суды апелляционной и кассационной инстанций. Суды указали, что нормами лесного законодательства и положениями заключенного договора обществу предоставлено право строить лесные дороги, необходимые для заготовки древесины. Они отметили, что строительство и содержание обществом лесных дорог на арендуемом лесном участке представляют собой подготовительную часть технологического процесса заготовки древесины и являются обязанностью общества, возникшей из положений Лесного кодекса и договора аренды лесного участка. Экономическая выгода непосредственно от выполнения данных работ отсутствует. Использование общераспространенных полезных ископаемых не преследует цель реализации их третьим лицам или извлечение прибыли. По мнению судов, оснований для квалификации данного вида хозяйственной деятельности в качестве предпринимательской не имеется. Доказательств того, что общество было намерено использовать общераспространенные полезные ископаемые с целью, отличной от собственных нужд, либо для получения прибыли или иной выгоды, министерством не представлено. Таким образом, у министерства отсутствовали основания для отказа в согласовании использования общераспространенных полезных ископаемых для собственных нужд на предоставленном обществу в аренду лесном участке, заключили суды.
Не согласившись с данными выводами, региональное Минприроды подало кассационную жалобу в Верховный Суд РФ. Судебная коллегия по экономическим спорам ВС отметила, что Закон о недрах содержит правовые и экономические основы комплексного рационального использования и охраны недр и направлен на обеспечение защиты интересов государства и граждан РФ, а также прав пользователей недр. Данным законом установлен разрешительный порядок пользования недрами: предоставление участка недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии на пользование участком недр.
Верховный Суд указал, что установление платы за предоставление исключительных прав на пользование недрами согласуется с обозначенной в Законе о недрах целью комплексного рационального использования и охраны недр (Определение КС от 6 октября 2015 г. № 2314-О). ВС пояснил, что ст. 19 Закона о недрах допускает право арендаторов земельных участков осуществлять без лицензии в границах данных участков без применения взрывных работ использование общераспространенных полезных ископаемых, имеющихся в границах земельного участка и не числящихся на государственном балансе, подземных вод исключительно для собственных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. Между тем в определении поясняется, что в силу ч. 1 и 9 ст. 29 ЛК РФ заготовка древесины представляет собой предпринимательскую деятельность, связанную с рубкой лесных насаждений, а также с вывозом из леса древесины.
ВС подчеркнул, что в соответствии с ч. 3 ст. 53.1 ЛК РФ, подп. «к» п. 3.4 действующего в настоящее время Типового договора аренды для заготовки древесины, утвержденного Приказом Минприроды России от 30 июля 2020 г. № 542, на арендатора лесного участка возложена обязанность осуществлять меры по предупреждению лесных пожаров в соответствии с законодательством РФ, проектом освоения лесов и условиями договора аренды. Строительство новых лесных дорог, равно как и поддержание в надлежащем состоянии существующих лесных дорог, предназначенных в том числе для вывозки заготовленной древесины с мест заготовок, проезда к арендуемому лесному участку, перевозки лесозаготовительной техники и технических грузов, а также для выполнения возложенной на арендатора ЛК РФ и договором аренды обязанности по проведению мероприятий по сохранению лесных участков от пожаров, по воспроизводству лесов, являются хозяйственной деятельностью арендатора, которому лесной участок предоставлен для осуществления предпринимательской деятельности, затраты на которую учитываются в себестоимости продукции.
Суд отметил, что выполнение арендатором указанных обязательств, для чего могут потребоваться общераспространенные полезные ископаемые (песок, щебень), не может рассматриваться в качестве личных или бытовых потребностей арендатора лесного участка. При этом ни Лесным кодексом, ни условиями заключенного с обществом по итогам конкурса договора аренды не предусмотрено право арендатора использовать общераспространенные полезные ископаемые (в данном случае – песок), имеющиеся в границах лесного участка, для строительства новых дорог, поддержания имеющихся дорог, создания иной инфраструктуры (площадок для складирования).
В определении указано, что установленная договором арендная плата не включает плату за использование государственных запасов полезных ископаемых. Также, как полагает ВС, предоставление арендаторам лесных участков в целях заготовки древесины возможности использовать бесплатно имеющиеся в границах участков полезные ископаемые для выполнения обязательств по договору аренды повлечет необоснованные преференции по отношению к тем арендаторам лесных участков, в границах которых отсутствуют полезные ископаемые, но которые также обязаны выполнять обязательства по строительству и поддержанию лесных дорог.
Кроме того, Суд подчеркнул, что добыча полезных ископаемых в границах лесных участков без установленных Законом о недрах правил, контроля и учета, особенностей рекультивации недопустима с учетом особого значения лесного фонда. Его использование в силу лесного законодательства базируется на принципах сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду, сохранения лесов. ВС принял во внимание, что министерство при рассмотрении настоящего спора неоднократно указывало на то, что планируемый обществом объем извлечения песка сопоставим с объемами, добываемыми обществом по лицензии.
ВС заключил: извлечение арендатором лесного участка, предоставленного для предпринимательской деятельности – заготовки древесины, общераспространенного полезного ископаемого – песка в объеме, достаточном для создания лесных дорог на этом участке, не является удовлетворением «бытовых нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности» в понимании положений ст. 19 Закона о недрах, а представляет собой добычу общераспространенных полезных ископаемых и требует оформления специального государственного разрешения в виде лицензии на право пользования недрами. Использование арендаторами лесных участков в промышленных объемах общераспространенных полезных ископаемых для строительства лесных дорог и поддержания состояния имеющихся дорог на основании ст. 19 Закона о недрах без лицензии на пользование недрами, согласованного в установленном порядке технического проекта и иной проектной документации, т.е. без принятия на себя определенных обязательств, не отвечает основным требованиям по рациональному использованию и охране недр, установленным законодательством о недрах. Это приведет к нерациональному использованию недр, отсутствию обязательств по рекультивации участков и консервации или ликвидации горных выработок, а также к невозможности осуществления контроля и надзора за использованием и охраной недр.
Таким образом, Верховный Суд посчитал, что Минприроды правомерно отказало обществу в согласовании использования общераспространенных полезных ископаемых в указанных в заявлении общества целях. ВС отменил судебные акты об удовлетворении требований общества как принятые с существенным нарушением норм материального права и охраняемых законом публичных интересов, а в удовлетворении заявления общества – отказал.
Комментируя определение ВС, адвокат, управляющий партнер ZHAROV GROUP Евгений Жаров отметил, что с 1 января 2021 г. были введены Правила использования лесов для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов (утв. Приказом Минприроды России от 10 июля 2020 г. № 434). Данные правила распространяются на граждан, юридических лиц, использующих леса для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов с предоставлением или без предоставления лесного участка, с установлением или без установления сервитута, публичного сервитута.
Эксперт указал, что при использовании лесов, расположенных на землях лесного фонда, для размещения объектов, связанных со строительством, реконструкцией, эксплуатацией линейных объектов, должны использоваться нелесные земли, а при отсутствии таких земель – земли, предназначенные для лесовосстановления (вырубки, гари, редины, пустыри, прогалины и другие), а также площади, на которых произрастают низкополнотные и наименее ценные лесные насаждения. Он подчеркнул, что согласно Правилам использование лесов, расположенных на землях лесного фонда, в целях строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов осуществляется в соответствии с проектом освоения лесов и после подачи лесной декларации, в соответствии с целевым назначением таких земель.
Евгений Жаров считает, что несмотря на договор, согласно которому компании было разрешено строить лесную инфраструктуру, включая дороги, на предоставленной территории, позиция ВС РФ обоснованна, так как судами нижестоящих инстанций не были учтены ключевые моменты, которые свидетельствуют о недопустимости добычи полезных ископаемых без лицензии в данной ситуации: полезные ископаемые требуются для строительства лесных дорог; участок арендован для ведения коммерческой деятельности; расходы на выполнение обязательств арендатора учитываются в стоимости продукции; договор не предусматривает права арендатора на добычу общеизвестных полезных ископаемых для строительства дорог; арендная плата не включает стоимость государственных запасов полезных ископаемых. Таким образом, на участке нельзя без лицензии на право пользования недрами извлекать песок в объеме, который нужен для строительства лесных дорог, подытожил эксперт.
Юрист МГКА «Бюро адвокатов “Де-юре”» Владислав Алехин считает: данное определение уникально тем, что помимо толкования правовых норм, регулирующих отношения в сфере недропользования и лесопользования, ВС также подчеркивает важность основных принципов природопользования в целом: рациональность использования природных ресурсов, целевой характер природопользования, платность пользования природными ресурсами. Он заметил, что при рассмотрении спора Верховный Суд применил экосистемный подход к анализу сложившихся правоотношений. «Хотя иск был заявлен в связи с конкретными требованиями, касающимися пользования общераспространенными полезными ископаемыми (песком) как частью недр, ВС также провел анализ правового регулирования основной деятельности общества на данном земельном участке (заготовка древесины) во взаимосвязи непосредственно с исковыми требованиями общества», – указал эксперт.
Он добавил, что несмотря на использование природных ресурсов в экономическом обороте, нельзя сказать, что они являются товаром, равнозначным по своему правовому статусу промышленным товарам, произведенным человеком, оборот которых регулируется нормами гражданского законодательства. «ВС указывает на то, что процедура лицензирования (разрешительного порядка осуществления определенной деятельности), применяемая, в частности, в сфере недропользования, не является формальной и не может предусматривать простого согласия со стороны ответственного государственного органа, а требует комплексного выяснения ряда обстоятельств с соблюдением процедурных норм в каждом конкретном случае во избежание нарушения основных принципов природопользования», – подчеркнул Владислав Алехин.
Он отметил, что Верховный Суд, в отличие от судов нижестоящих инстанций, системно подошел к рассмотрению исковых требований, дал оценку ряду фактических обстоятельств, связанных с осуществлением обществом предпринимательской деятельности на данном земельном участке. Важным, по мнению Владислав Алехина, является тезис ВС о том, что возможность компании использовать бесплатно имеющийся в границах земельного участка песок для выполнения обязательств по договору аренды (в частности, по защите лесов) повлечет необоснованные преференции по отношению к арендаторам тех лесных участков, в границах которых общераспространенные полезные ископаемые отсутствуют: «Таким образом, ВС рассмотрел данный спор не только с точки зрения соответствия заявленных обществом исковых требований принципам природопользования, но и с точки зрения обеспечения экономической конкуренции субъектов предпринимательской деятельности в равных условиях».
Адвокат Юридической группы «Яковлев и Партнеры» Елена Мякишева полагает, что определение ВС повлияет не только на практику по данной конкретной категории споров, но также и на споры о привлечении к административной ответственности за пользование недрами без соответствующей лицензии и о взыскании вреда, причиненного вследствие нарушения законодательства РФ о недрах. Она подчеркнула, что на сегодняшний день подходы судов к тому, что считать использованием для собственных нужд общераспространенных полезных ископаемых согласно ст. 19 Закона о недрах, разнообразны: одни суды исходят из того, что если добываемое ископаемое не перепродается, то нельзя говорить о его использовании для нужд, связанных с осуществлением предпринимательской деятельности; другие считают, что если использование ископаемых осуществляется для нужд, возникающих в рамках осуществления предпринимательской деятельности, то необходима лицензия. По ее мнению, Верховный Суд вносит в этот вопрос определенную ясность.
«В ближайшее время нас может ждать рост числа споров о привлечении к ответственности за пользование недрами без лицензии на добычу полезных ископаемых, так как ситуации, когда такие полезные ископаемые (как правило, песок, глина, галька) добываются и используются в хозяйственной деятельности предприятий, достаточно распространены. Данное определение ВС станет сигналом для контролирующих органов провести “ревизию” лиц, использующих земельные и лесные участки с ископаемыми. Также нередко основанием для начала проверки служит обращение смежного землепользователя или сообщение о факте использования полезного ископаемого, полученное от иных контролирующих органов (например, налоговых)», – считает Елена Мякишева.
