26 февраля Верховный Суд РФ вынес Определение № 306-ЭС19-19540 по делу об оспаривании торговой сетью «Тандер» распоряжения регионального управления Роспотребнадзора о проведении выездной плановой проверки ее территориального подразделения в Республике Татарстан сверх установленного лимита в 60 рабочих дней.
В 2018 г. управления Роспотребнадзора неоднократно проводили проверки филиалов АО «Тандер», расположенных в различных регионах РФ, общей продолжительностью свыше 60 рабочих дней. Так, в январе 2018 г. проверка длилась 20 рабочих дней в Липецкой области и 20 рабочих дней в Орловской области, в феврале – 32 рабочих дня в Смоленской области, в марте – 20 рабочих дней в Воронежской области и 32 часа в Тульской области. В сентябре того же года управление Роспотребнадзора по Республике Татарстан вынесло распоряжение о проведении плановой выездной проверки общества по месту фактического осуществления им деятельности в ряде городов и районов региона.
Полагая, что ведомственное распоряжение не соответствует Закону о защите прав юрлиц и ИП при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (Закон № 294-ФЗ), АО «Тандер» оспорило его в арбитражном суде.
Первая инстанция отказала в удовлетворении требования организации, а апелляция поддержала это решение. Они отметили, что госорган не нарушил требования Закона № 294-ФЗ в части сроков проведения проверки, оснований ее проведения и периодичности, поскольку срок ее проведения в отношении каждого филиала, представительства, подразделения устанавливается отдельно, а общий срок проведения проверки территориального подразделения не может превышать 60 рабочих дней.
Суды также сочли, что заявитель действует в нескольких субъектах РФ, а оспариваемое распоряжение касается проверки филиалов, представительств и обособленных структурных подразделений заявителя на территории Татарстана. Следовательно, срок проведения плановых проверочных мероприятий в такой ситуации должен устанавливаться отдельно. Кроме того, суды подчеркнули, что в течение трех последних лет плановые выездные проверки в отношении филиалов, представительств и обособленных структурных подразделений общества, расположенных на территории республики, не проводились.
Окружной суд поддержал позицию нижестоящих инстанций и добавил, что иная периодичность, сокращенный срок проведения проверки, отсутствие оснований для проведения плановой проверки могут устанавливаться Правительством РФ в части применения риск-ориентированного подхода. Кассация также подчеркнула, что деятельность общества в Татарстане отнесена к категории значительного риска (3 класс опасности) с установленной периодичностью проверок 1 раз в три года, а его подразделениям в Ставропольском крае, в Воронежской и Орловской областях присвоена чрезвычайно высокая категория риска (1 класс опасности), при которой проведение плановой проверки предусмотрено один раз в год.
Впоследствии организация обратилась с кассационной жалобой в Верховный Суд РФ, Судебная коллегия по экономическим спорам которого после изучения материалов дела № А65-29996/2018 признала ее доводы обоснованными.
Высшая судебная инстанция подчеркнула, что ограничение в 60 рабочих дней распространяется в целом на юрлицо, включая филиалы, представительства и обособленные подразделения, а не на определенную территорию деятельности организации. В связи с этим ВС РФ отклонил довод регионального управления Роспотребнадзора о невозможности осуществить проверку общества, имеющего разветвленную сеть филиалов, за 60 рабочих дней.
Как пояснил Суд, Закон № 294-ФЗ предоставляет возможность контролирующим органам осуществлять как выездные, так и документарные проверки, которые являются менее затратными с точки зрения временных и финансовых ресурсов контролирующего органа. Данный закон, устанавливая сроки проведения плановых проверок и регулярность их проведения (не чаще, чем один раз в три года), во всех случаях имеет в виду юрлицо или ИП. «Таким образом, трехлетний срок, устанавливающий регулярность проводимых проверок, необходимо исчислять именно с момента учреждения юрлица, а не с даты создания филиалов и представительств», – отмечено в определении Суда.
Верховный Суд добавил, что отнесение к определенной категории опасности производится именно в отношении юридического лица, а не его филиалов. Соответственно, определенный класс опасности должен быть установлен один на все юрлицо, а не на каждый его филиал в разных регионах. Таким образом, Суд отменил судебные акты нижестоящих инстанций и признал незаконным оспариваемое распоряжение ведомства.
Комментируя определение, партнер «Law & Commerce Offer» Антон Алексеев отметил, что Верховный Суд разъяснил порядок исчисления сроков при проведении контрольных и надзорных проверок госорганов: «В целом данное определение ВС РФ однозначно стоит расценивать как положительное для субъектов бизнеса. Высшая судебная инстанция и ранее в той или иной мере обращала внимание судов на необходимость соблюдения требований, отраженных в комментируемом судебном акте, при проведении проверок».
Руководитель проектов Бюро присяжных поверенных «Фрейтак и Сыновья», к.ю.н. Виктор Спесивов назвал определение весьма интересным. «В моей практике ранее никогда не учитывался довод о превышении общего допустимого срока проверки в отношении организации с филиалами, тем более если фактически проверки части филиалов осуществлялись в другом году. Правда, по этим делам до Верховного Суда мы не доходили. К сожалению, в последнее время, несмотря на неоднократные указания Президента РФ о необходимости снижения количества проверок в отношении бизнеса, в судебной практике продолжает господствовать “пропроверочный” подход, в рамках которого, как правило, суды стремятся истолковать любые нормы права максимально широко или, наоборот, узко, с тем чтобы оправдать действия проверяющих органов и отказать в признании их действий/бездействия по заявлению организаций незаконными», – полагает он.
По словам эксперта, определение Верховного Суда, особенно учитывая, что дело разрешено сразу по существу, а не «сброшено» в первую инстанцию, является действительно знаковым. «Хочется верить, что дело станет по-настоящему прецедентным для формирования подхода судов нижестоящих инстанций в будущем и постепенно существующая практика бесконтрольного “гашения” одной конкретной организации путем “ковровых проверок” прекратится», – выразил надежду Виктор Спесивов.
Старший партнер, руководитель группы практик «Разрешение споров» юридической фирмы INTELLECT Роман Речкин полагает, что правовая позиция Верховного Суда должна оказать заметное влияние на практику проверок хозяйствующих субъектов в России, поскольку ВС РФ прямо указал, что общий срок проведения проверок в 60 рабочих дней определяется для организации в целом, а не отдельно по каждому филиалу и представительству.
«Более того, как отметил Верховный Суд РФ, и трехлетний срок, истечение которого со дня окончания последней плановой проверки юридического лица является основанием для его очередной плановой проверки, также считается по организации в целом, а не отдельно по обособленным подразделениям. Такой подход должен повлечь снижение административной нагрузки на бизнес, ведь не секрет, что в отношении сетевых организаций контролирующие органы проводят бесконечные, и, как правило, выездные, проверки последовательно в разных субъектах РФ таким образом, что это превращается в одну непрерывную проверку. Указанное определение Верховного Суда должно пресечь эту практику», – отметил эксперт.
Роман Речкин также предположил, что позиция ВС РФ побудит контролирующие органы более разумно планировать свою проверочную деятельность, в том числе реально применять риск-ориентированный подход, осуществляя проверки только в действительно необходимых случаях, сочетая выездные и документальные проверки. «Однако кардинального снижения административной нагрузки на бизнес ожидать не стоит, поскольку, во-первых, кроме плановых проверок, законность назначения которых оценивалась коллегией в данном случае, контролирующие органы проводят и проверки внеплановые (по жалобам), во-вторых, из сферы применения Закона № 294-ФЗ исключено множество проверок, включая проверки прокуратуры, налоговых, таможенных и иных органов, к которым указанные выше ограничения неприменимы в принципе», – предостерег эксперт.
