Госзакупки по новым условиям

Из года в год практика показывает, что законодательство о закупках является, пожалуй, одним из наиболее активно меняющихся. Минувший год не стал исключением – в августе 2024 г. вновь существенным изменениям подверглись законы о контрактной системе¹ (Закон № 44-ФЗ) и о закупках² (Закон № 223-ФЗ): Федеральный закон от 8 августа 2024 г. № 318-ФЗ значительным образом скорректировал нормы обоих базовых «закупочных» законов в вопросах национального режима, фактически унифицировав их в этой части между собой.

В развитие нововведений Правительство РФ приняло Постановление от 23 декабря 2024 г. № 1875 «О мерах по предоставлению национального режима при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Постановление № 1875), детализирующее правила национального режима.

Рассмотрим нововведения подробнее.

Закон о контрактной системе

При участии в госзакупках в 2025 г. необходимо прежде всего обращать внимание на дату публикации извещения. Так, если оно опубликовано в 2024 г., не имеет значения, что закупка продолжена в 2025 г., поскольку она все равно будет проводиться по ранее действовавшим правилам, не учитывающим нововведения. Однако в отношении всех закупок, информация о которых публикуется с 1 января 2025 г., действуют новые, описанные далее условия.

В частности, с 2025 г. во всех электронных процедурах, проводимых в соответствии с Законом № 44-ФЗ, цена участника закупки, предлагающего поставить товар исключительно российского происхождения, будет снижена на 15% в сравнении с заявкой участника, предлагающего к поставке товар иностранного производства. Это означает, что при прочих равных условиях российские товары будут иметь ценовое преимущество перед зарубежными аналогами.

Если снижение закупочной цены прошло «через ноль» (т.е. участник «ушел в минус»), цена участника, предложившего российский товар, будет увеличена на 15%. Таким образом, даже если первоначальная заявка была невыгодной для поставщика, он может выиграть аукцион, предложив товар отечественного производства. Важно отметить, что если в итоге победителем торгов станет участник, предложивший российский товар, контракт заключается по предложенной им цене (без учета снижения). Это означает, что поставщик не потеряет в прибыли из-за предоставления ему преимущества в виде снижения цены. Данные изменения затронут такие сферы, как медицинские изделия, лекарства и пищевая продукция. Для сферы IT в этом плане ничего не изменится.

Одно из ключевых изменений касается замены страны происхождения товара на этапе исполнения контракта. Если был установлен запрет на поставку иностранного товара, замена товара на зарубежный не допускается. При закупке с ограничениями («второй лишний») также невозможна замена российского товара на иностранный, а при закупке с преимуществами замена товара на товар с улучшенными характеристиками возможна только в случае, если новый товар произведен в России.

Теперь заказчик может расторгнуть контракт в одностороннем порядке, если из-за реорганизации юридического лица, являющегося подрядчиком, его права и обязанности по контракту перейдут иностранному юрлицу. Это основание применяется при наличии установленных ограничений:

• запрет закупок работ (услуг), выполняемых иностранными лицами;
• ограничение закупок работ (услуг), выполняемых иностранными лицами, если подрядчик являлся российским лицом;
• преимущество для работ (услуг), выполняемых российскими лицами, если подрядчик был российским лицом.

Закон о закупках

Как отмечалось, нововведения в Закон № 223-ФЗ, по сути, направлены на их унификацию с Законом № 44-ФЗ. Примечательно, что при введении поправок первоочередным являлся вопрос о том, распространяются ли новые правила национального режима на неконкурентные процедуры (в том числе закупки у единственного поставщика). Ответ на него привел Минфин России в письмах от 9 октября 2024 г. № 24-07-08/097806 и от 10 декабря 2024 г. № 24-07-08/124512, указав, что правила в одинаковой степени действуют в отношении любых закупок.

Отдельно отмечу, что Минфин не обладает полномочиями на дачу разъяснений относительно положений законодательства о закупках –планировалось наделить его таким правом законопроектом № 667365-8³, однако к моменту принятия оптимизационного пакета изменений в Закон о контрактной системе соответствующий пункт был исключен.

В Закон № 44-ФЗ введены две новые нормы: ст. 3.1–4 (посвященная формам национального режима – запретам, ограничениям, преимуществам и регулированию минимальной обязательной доли закупок) и п. 5 ч. 8 ст. 3 (закладывающий принцип «приоритет в приоритете»). Последний принцип аналогичен ранее установленному в ч. 6 ст. 27 Закона № 44-ФЗ и в п. 3(1) Постановления Правительства РФ от 10 июля 2019 г. № 878: приоритет имеет российская радиоэлектроника первого уровня в сравнении с отечественной, не имеющей такого статуса. Вероятно, баллы, указанные в выписке из реестра промышленной продукции (РПП), станут еще более значимыми, так как именно по ним будет определяться степень того, насколько товар является российским (в какой части произведен в РФ). В связи с этим в некоторых случаях лишь наличия товара в РПП может оказаться недостаточно – потребуется, чтобы товар соответствовал определенному уровню или имел установленное количество баллов.

Постановление Правительства РФ № 1875

Поправки, внесенные в законы о контрактной системе и о закупках, приведены со ссылкой на установление правительством более детальных правил. На данный момент, как было указано, принято Постановление № 1875. Рассмотрим его основные положения.

Одним из наиболее значимых, на мой взгляд, является наделение заказчика правом на установление запрета/ограничения в случаях, когда их применение не является обязательным.

До принятия рассматриваемых поправок в отсутствие оснований для установления запретов/ограничений при проведении закупки заказчик не имел права на собственное усмотрение по данному вопросу: установление запретов/ограничений по нацрежиму без законодательно предусмотренных оснований влекло признание в действиях заказчика нарушения и выдачу антимонопольным органом предписания о внесении изменений в закупочную документацию, поскольку это считалось ограничением конкуренции. Теперь такое ограничение фактически признается допустимым, однако существуют два безусловных основания для неприменения ни запретов, ни ограничений (в том числе по усмотрению заказчика – подп. «и» п. 4 Постановления № 1875): контракты/договоры со встречными инвестиционными обязательствами и для отдельных категорий заказчиков (хозяйственные общества из числа компаний, указанных в п. 1–3 ч. 2 ст. 1 Закона № 223-ФЗ; аптеки и аптечные организации).

Нововведениями закреплены правила подтверждения страны происхождения товара/работы/услуги: фактически изменений здесь нет, перечень документов, обязательных к представлению в составе заявки, в целом остался прежним, но теперь закреплен в едином документе (в зависимости от конкретного предмета закупки это может быть номер реестровой записи, количество баллов за выполнение в РФ операций по производству, документы из Минпромторга со сведениями о стадиях технологического процесса производства). Для иностранных товаров по-прежнему остается обязанность лишь задекларировать страну происхождения.

С 1 января действуют новые правила лотирования при применении национального режима. Теперь в одной закупке можно одновременно устанавливать запреты, ограничения и преимущества: в одном лоте допускается закупка товаров (работ, услуг) – как указанных в перечнях постановления, регулирующих основания для запретов и ограничений, так и не включенных в них. В актах Правительства РФ, действовавших до января 2025 г., применялось противоположное правило: был установлен прямой запрет на объединение в один лотов товаров, включенных и не включенных в соответствующий перечень, несоблюдение этого считалось нарушением и ограничением конкуренции.

Кроме того, теперь если в один объект закупки не включены товары, работы или услуги из указанных перечней, преимущества будут применяться ко всей заявке. Эти преимущества, предоставленные отечественным товарам, будут работать по правилам, установленным как Законом о контрактной системе, так и Законом о закупках, если на участие в закупке подана (и допущена) хотя бы одна заявка с предложением иностранной продукции.

Вместе с тем постановление предусматривает исключения, когда объединять товары в один лот с иными недопустимо, – к таким товарам отнесены музыкальные инструменты, медицинское оборудование, аппаратура для воспроизведения звука, микрофоны и подставки под них. Запрет распространяется только на конкурентные формы закупок и не действует при закупках у единственного поставщика.

Итак, в каких случаях и по каким основаниям можно не применять запреты, установленные законами о контрактной системе и о закупках?

Во-первых, если закупаемый товар не производится в России, заказчик может получить в Минпромторге разрешение на покупку зарубежного товара. Характеристики такого товара указываются в Каталоге товаров, работ и услуг (КТРУ), при необходимости – с дополнительными потребительскими свойствами. Исключение составляют случаи, когда дополнительные характеристики не устанавливаются в соответствии с п. 5 Постановления Правительства РФ от 8 февраля 2017 г. № 145.

При отсутствии в КТРУ позиции, соответствующей потребностям заказчика, или отсутствии в позиции КТРУ необходимых характеристик товара соответствующие характеристики в обращении в Минпромторг указываются согласно правилам ст. 33 Закона о контрактной системе.

Аналогичное разрешение на закупку иностранного товара требуется в случаях закупки товара за пределами России (подп. «г» п. 5 Постановления № 1875).

Во-вторых, если товар, закупаемый для гособоронзаказа, не производится в России.

В-третьих, если закупаемый товар указан в позициях 1–145 Перечня (Приложение № 1 к постановлению) для исполнения контракта (договора), содержащего требование поставить иностранный товар. Для применения данного пункта требуется разрешение Минпромторга на покупку иностранного товара. При этом основанием для выдачи разрешения является не отсутствие в РФ соответствующего производства (как в приведенных примерах), а контракт (договор), по которому поставляется иностранный товар.

В-четвертых, закупка лизингодателем иностранного предмета лизинга, если этот предмет определен в договоре лизинга лизингополучателем, который не является заказчиком в соответствии с законами о контрактной системе и о закупках, или лизингополучателем, относящимся к числу таких заказчиков и имеющим право не применять запрет.

В-пятых, закупка единицы товара с наименьшей ценой контракта от 300 тыс. руб. и до 1 млн руб. (правило применимо как для конкурентных, так и для неконкурентных закупок, в том числе у единственного поставщика), кроме программ для ЭВМ или баз данных (п. 146 Перечня (Приложение № 1 к постановлению)).

В-шестых, закупка товара определенного товарного знака из-за его несовместимости с товарами, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечить взаимодействие закупаемого товара с товарами, которые использует заказчик.

В-седьмых, закупка для оказания медпомощи в неотложной или экстренной форме или вследствие аварии, обстоятельств непреодолимой силы, а также для предупреждения (при введении режима повышенной готовности функционирования органов управления и сил Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций) или ликвидации ЧС, для проведения СВО, мобилизационной подготовки, мобилизации, деятельности на территории, на которой введено военное положение.

В-восьмых, закупки, осуществляемые ФСО, органами внешней разведки, Минобороны, МВД, Росгвардией, Управлением делами Президента России, ФСИН и подведомственными им организациями.

Постановлением № 1875 предусмотрены также специальные основания для неприменения ограничений, а именно:

• закупка товара с определенным товарным знаком ввиду его несовместимости с товарами, на которых размещаются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия закупаемого товара с используемыми заказчиком товарами;
• закупка товара из числа запчастей и расходных материалов к машинам и оборудованию, которые использует заказчик, в соответствии с технической документацией на такие машины (оборудование);
• закупка спортивного огнестрельного оружия с нарезным стволом, патронов и боеприпасов к нему, а также прочих деталей (п. 100 и 101 Перечня (Приложение № 2 к постановлению)) для нужд спорта высших достижений;
• закупка товара из числа запчастей и деталей к иностранному спортивному огнестрельному оружию с нарезным стволом, которое используется заказчиком.

Резюмируя поправки, отмечу, что новые правила направлены на поддержку отечественного производителя и стимулирование импортозамещения в госзакупках. Они предоставляют российским поставщикам дополнительные преимущества и делают их продукцию более привлекательной для государственных заказчиков.