Когда проще – не значит лучше

На Федеральном портале проектов нормативных правовых актов размещен проект постановления Правительства РФ о внесении изменений в Постановление Правительства РФ от 28 мая 2024 г. № 694 «Об утверждении Положения о проведении государственной экологической экспертизы» (далее – Положение).

Проект предельно краток – он содержит дополнение п. 4 Положения, предусматривающее, что для проведения повторной государственной экологической экспертизы документов, в отношении которых ранее получено отрицательное заключение, в составе представляемых материалов может быть представлен не полный пакет документов, а лишь та часть, в которую были внесены изменения, а также возможность запроса полного пакета документов экспертным органом.

Проект можно оценивать с разных позиций.

С позиций целесообразности и упрощения административных процедур изменение, на первый взгляд, представляется уместным. Действительно, зачем представлять повторно те же самые документы в большом объеме, если они содержательно не менялись, а у экспертного органа имеются. Однако нормативное регулирование административной процедуры должно предусматривать все возможные варианты развития событий и устанавливать четкие и непротиворечивые правила для каждого из них.

Предложенное проектом упрощение явно не учитывает многовариантность поведения заказчика. В частности, между проведением первичной и повторной экологических экспертиз может пройти значительное время, что не гарантирует сохранение у экспертного органа полного пакета первичной документации. Обращение за проведением повторной экологической экспертизы может быть не вторым по счету, а третьим, четвертым, пятым и т.д. В каком варианте должны представляться документы для экспертизы при третьем обращении – в части, измененной по сравнению с первым или вторым вариантом? Наконец, для проведения экологической экспертизы образуется экспертная комиссия, в состав которой входят как штатные сотрудники экспертного органа, так и внештатные эксперты. Далеко не всегда для проведения повторной экологической экспертизы комиссия формируется в том же составе. Даже в случае частичного изменения состава комиссии экспертам, которые не участвовали в проведении первичной экспертизы, потребуются материалы в полном объеме.

Таким образом, представление документов, подлежащих экспертизе, лишь в измененной части, на мой взгляд, будет достаточным только в ситуации, когда повторная экологическая экспертиза проводится в короткие сроки после первичной и тем же составом комиссии. Во всех остальных случаях потребуется полный объем документации. Можно с уверенностью предположить, что документы будут запрашиваться у заказчика.

Оценивая предлагаемые изменения с формальных позиций наличия или отсутствия коррупциогенных факторов, можно заключить, что это редчайший случай, когда в регулировании поведения обоих субъектов административной процедуры не нивелированы коррупциогенные факторы. Первый из них был очевиден в первоначальной редакции проекта, где предусматривалось, что экспертный орган «может» запросить полный объем экспертируемой документации; при этом основанием являлось решение экспертной комиссии. Какими именно обстоятельствами мотивировано такое решение, в проекте указано не было. То обстоятельство, что ответственность за принятие решения перекладывалась с экспертного органа на экспертную комиссию, существа оценки не меняет, поскольку комиссия – лишь форма работы экспертного органа. Такое регулирование оценивается как необоснованно широкие пределы усмотрения правоприменителя в виде неопределенности условий принятия решения (подп. «а» п. 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов¹).

Видимо, данный коррупциогенный фактор был настолько очевиден, что к моменту публикации заметки этот вариант проекта на сайте уже недоступен. Актуальная редакция проекта предусматривает, что в случае представления неполного пакета документов экспертные органы «по решению экспертной комиссии, принятому на заседании экспертной комиссии, запрашивают у заказчика документы и (или) документацию, в которые изменения не вносились». Однако такая формулировка, на мой взгляд, не улучшает, а ухудшает оценку нормы – ведь если ее трактовать как императивную норму, изменение представляется абсурдным. Зачем давать заявителю право представлять неполный пакет документов, если затем в обязательном порядке будет запрошен полный пакет? Если же трактовать норму как диспозитивную, то коррупциогенный фактор остался без изменений, поскольку право экспертного органа на запрос полного пакета документов по-прежнему не обусловлено какими-либо основаниями и остается усмотрением экспертной комиссии, – т.е. условия принятия решения неопределенные.

Также представляется неоднозначным предлагаемое проектом регулирование поведения заказчика государственной экологической экспертизы. В частности, предусматривается, что заказчик «может» представить измененную часть документов, что в принципе для жесткой линейной административной процедуры неприемлемо. В соответствии с законодательством о противодействии коррупции это является злоупотреблением правом заявителя государственными органами, органами местного самоуправления или организациями (их должностными лицами) – отсутствие четкой регламентации прав граждан и организаций (подп. «б» п. 4 Методики). Возможным такое злоупотребление становится с учетом того, что экспертный орган может «настоятельно рекомендовать» не пользоваться предоставленным правом либо провести «предварительные консультации» перед тем, как им воспользоваться.

Наконец, с позиций юридической техники предложенное изменение представляется неудачным. Проект предусматривает дополнение п. 4 Положения новыми абзацами (между третьим и четвертым). При этом третий абзац содержит императивное правило о перечне документов, предоставляемых как на первичную, так и на повторную экологическую экспертизу, а четвертый предусматривает дополнение этого перечня документами, обязательными для проведения повторной экологической экспертизы. Таким образом, выходит, что в предлагаемой редакции указанный пункт будет предусматривать сначала императивное правило для первичной и повторной экологических экспертиз, потом диспозитивное правило для проведения повторной экспертизы, затем императивное – также для повторной экспертизы. Можно предположить, что такое изложение вызовет разнородное толкование на практике. Представляется целесообразным выделение правил, связанных с объемом документов, предоставляемых на повторную экологическую экспертизу, в отдельный пункт.

Изложенное дает основания заключить, что проект требует доработки.