Конституционный Суд опубликовал Постановление от 28 мая 2025 г. № 23-П по делу о проверке конституционности абз. 4 п. 1 Постановления Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1986 г. № 71 «О создании Прибайкальского национального парка в Иркутской области», согласно которому в состав нацпарка при его создании включено 112 тыс. га земель сельхозпредприятий Госагропрома РСФСР без их изъятия из хозяйственной эксплуатации.
Данное постановление можно назвать окончанием очередного «раунда» борьбы частных и публичных интересов за земельные участки, находящиеся в национальных парках. Но чтобы оценить, в чью пользу закончился этот раунд, требуется ретроспективный подход.
История создания большинства российских национальных парков восходит к советскому периоду. В условиях отсутствия предпринимательства и права частной собственности на землю не имело значения, какие земли включаются в национальный парк, для чего они используются, живут ли там люди.
Именно так создавались нацпарки, входящие ныне в состав Байкальской природной территории: Прибайкальский и Забайкальский созданы в 1986 г., Тункинский чуть позднее – в 1991 г. Они представляют собой единое цельное пространство, прилегающее к озеру Байкал или находящееся в непосредственной близости от него, включающее как земли, так и водные объекты. При этом на территории нацпарков находятся населенные пункты, исторически веками люди живут там и ведут хозяйственную деятельность. Наименее населенным является Забайкальский национальный парк: в нем находятся всего два населенных пункта, все земли относятся к федеральной собственности. Иначе обстоит дело с Прибайкальским и Тункинским нацпарками – здесь не только имеются значительные по числу жителей населенные пункты, но и ведется активная хозяйственная деятельность, присутствуют все виды собственности на землю.
Именно это является краеугольным камнем конфликта интересов – конструкция национального парка подразумевает наличие только федеральной собственности на землю, но и игнорировать интересы жителей, часть которых можно смело относить к коренным народам, недопустимо. Более того, ситуация осложняется статусом озера Байкал как объекта Всемирного наследия и правовым режимом Центральной экологической зоны. Неудивительно, что вопрос землепользования на территории Прибайкальского и Туникинского национальных парков нередко становится предметом споров не только в судах общей юрисдикции, но и в Конституционном Суде.
Оценивая с этих позиций Постановление от 28 мая 2025 г. № 23-П, следует признать, что обращение правительства Иркутской области является прямым продолжением позиции главы Республики Бурятия, рассмотренной КС в Определении от 8 декабря 2015 г. № 2742-О. Преемственность между этими решениями признал и Конституционный Суд (п. 5 и 6 Постановления от 28 мая 2025 г. № 23-П).
В обоих случаях региональные органы заявляют о несовместимости режима хозяйственного использования земель и их вхождения в территорию нацпарка. Но если глава Республики Бурятия ссылался на невозможность реализации в полной мере режима земель населенных пунктов, земель сельхозназначения, земель иных землепользователей, то правительство Иркутской области точечно указало на режим сельхозземель. Стоит признать, что ему удалось добиться существенно большего (даже если говорить только о форме решения КС – в этот раз он принял постановление). В 2015 г., соотнося ординарные режимы использования земель с режимом земель особо охраняемых природных территорий в Туникинском национальном парке, высший судебный орган конституционного контроля сделал однозначный выбор в пользу последнего. В 2020 г. он подтвердил свою позицию в Определении от 29 сентября 2020 г. № 2212-О.
У Постановления от 28 мая 2025 г. № 23-П тон совершенно иной.
Во-первых, Конституционный Суд признал наличие пробела в регулировании режима использования сельхозземель на территории национального парка неконституционным и обязал законодателя устранить пробел. Остается надеяться, что со временем не только этот пробел будет восполнен в отношении одного нацпарка и одной категории земель, но и вообще законодатель обратит внимание на необходимость тщательного нормирования режима землепользования в особо охраняемых природных территориях.
Во-вторых, КС признал: «…игнорирование предназначения земель сельскохозяйственного назначения при их вхождении в состав земель Прибайкальского национального парка существенным образом изменило бы сложившийся уклад хозяйственной деятельности населения…» (п. 4 постановления), что дает надежду частным интересам.
Одновременно Суд недвусмысленно указал, что Постановление от 28 мая 2025 г. № 23-П не может рассматриваться как допускающее «…автоматическое распространение общего правового режима хозяйственного использования земель сельскохозяйственного назначения на включенные в состав Прибайкальского национального парка земли…» (п. 6). Не следует игнорировать и упоминание о возложении части затрат на поддержание экосистемы парка на хозяйствующих субъектов (п. 4).
Резюмируя, отмечу, что на этот раз процессуальную победу одержали частные интересы: граждане получили надежду на дифференцирование режима использования земель, входящих в национальный парк. Остается ждать появления поправок, а потом, возможно, обращаться за оценкой конституционности конкретной нормы, а не правового пробела.
