×

Комплексное развитие территорий – 2023: значимые решения судов

Единообразный подход к решению проблем с такими участками еще не выработан

В то время пока законодатель принимал решение, как реформировать действующее законодательство о комплексном развитии территорий (далее – КРТ) (подробнее см. проекты федерального закона о внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ (№ 452646-8), а также о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в целях обеспечения прав граждан при КРТ (№ 8-413)), в России формировалась новая судебная практика, которая во многом решала вопросы о пробелах и неоднозначности действующего правового регулирования. Наиболее значимые выводы из судебной практики будут кратко обобщены в данном обзоре.

Так, в 2023 г. суды уделяли внимание формированию практики предоставления земельных участков, которые были отнесены к территории КРТ, и связанным с ней вопросам получения в отношении таких участков разрешений на строительство (далее – РнС). Как показывает анализ судебных актов, судам пока не удалось выработать единообразный подход к решению возникшей проблемы.

Подход 1: не допускается предоставление участка, отнесенного к территории КРТ

Общество обратилось в Комитет имущества с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка без проведения торгов для размещения зданий, предназначенных для оказания бытовых услуг. Участок расположен в территориальной зоне, которая допускает размещение таких объектов. Комитет отказал в предоставлении участка, ссылаясь на то, что он входит в территорию КРТ. При этом решение о КРТ принято не было, проект планировки территории не разработан.

Читайте также
ВС пояснил, когда вид разрешенного использования участка не играет роли в земельном споре
Суд указал, что виды разрешенного использования участков в зоне комплексного развития территорий могут не соответствовать основным видам разрешенного использования, установленным правилами землепользования и застройки
23 августа 2023 Новости

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций поддержали исковые требования общества. Однако Верховный Суд РФ с их выводами не согласился и вернул дело на пересмотр в первую инстанцию (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС от 15 августа 2023 г. № 307-ЭС23-1848 по делу № А56-103770/2021).

При этом ВС указал, что после включения участка в территорию КРТ ранее утвержденная документация по планировке признается недействующей. Помимо прочего разрешенное использование применительно к территориям КРТ подразумевает не отдельный вид такого использования, а комплексное установление видов разрешенного использования, указанных в планировочной документации после ее утверждения.

В упомянутом определении ВС практически установил новые основания для «изъятия из оборота» участков, которые включены в территорию КРТ до момента принятия решения о КРТ и разработки документации по планировке территории. Практика показывает, что с момента утверждения планируемых границ территории КРТ и до момента утверждения планировочной документации может пройти значительный период (в некоторых случаях он может и не наступить). Для правообладателя это означает одно: он не сможет начать активное освоение и развитие участка даже в соответствии с действующими градостроительными регламентами1.

Подход 2: допускается предоставление участка, отнесенного к территории КРТ

Общество обратилось в Департамент имущества с заявлением о предоставлении в долгосрочную аренду (на 49 лет) земельного участка для целей эксплуатации зданий. Департамент отказал на том основании, что участок расположен в границах территории, в отношении которой с другим лицом заключен договор о КРТ.

Суды поддержали исковые требования общества, указав, что спорные участки не являются изъятыми из оборота, ограниченными в нем, в отношении них не принималось решение о резервировании для государственных или муниципальных нужд. Планирование участков не может служить причиной отказа в их предоставлении в аренду.

Суды указали, что позиция, избранная Департаментом, не позволяет достичь цели рационального и эффективного использования земель, которые возможно использовать под сельскохозяйственное или иное производство до принятия органом местного самоуправления решения о дальнейшей судьбе участков. При принятии решения о заключении нового договора аренды по окончании срока ранее заключенного договора не могут не учитываться изменения градостроительной документации, предусматривающие иное зонирование территории, а также положения земельного законодательства о предоставлении публичных земельных участков.

Таким образом, в данном деле суды поддержали общество, несмотря на то что земельные участки включены в территорию КРТ. Скорее всего, данная противоречивая практика обусловлена целью предоставления участка – так, его предоставление для эксплуатации существующих зданий по правовым и экономическим последствиям гораздо «безобиднее» для муниципалитета, нежели предоставление под застройку2.

В продолжение этой позиции суды также отметили, что нельзя отказать в выдаче РнС, если участок отнесен к территории КРТ.

Общество обратилось в администрацию с заявлением о выдаче РнС, поскольку оно является собственником участка и планирует на нем строительство. Администрация отказала в РнС, мотивируя тем, что общество не представило договор о КРТ, а также поскольку строительство на участке может осуществляться только в соответствии с одним из видов КРТ, предусмотренных в ст. 65 ГрК.

Суд первой инстанции поддержал доводы администрации. С ним не согласились апелляция, кассация и ВС. Суды пришли к выводу, что нельзя отказывать в получении РнС, если на дату выдачи обществу градостроительного плана участка не было принято решение о КРТ, а также разработана документация по планировке территории. Как отметили суды, отражение в правилах землепользования и застройки территории, в границах которой предусматривается КРТ, по своим последствиям не равнозначно принятию органом местного самоуправления решения о КРТ, у общества отсутствует обязанность по представлению договора о КРТ в целях получения РнС.

Данный вывод подчеркивает правильную логику порядка принятия и реализации решения о КРТ (ст. 66 ГрК): отсутствие принятого решения о КРТ и утвержденной документации по планировке еще не создает для правообладателя участка какие-либо негативные правовые последствия, в том числе ограничения его прав3.

Также в 2023 г. суды рассмотрели большое количество дел об оспаривании решений и действий госорганов, связанных с процедурой реализации КРТ по инициативе правообладателей.

Фабула дела: после утверждения проекта КРТ Департамент имущества направил обществу предложение о заключении договора о КРТ по инициативе правообладателей. Общество направило в адрес Департамента подписанный договор, однако Департамент отказал в подписании договора со своей стороны, мотивируя тем, что общество не предоставило соглашение о разграничении обязанностей по осуществлению мероприятий по КРТ, заключенное со всеми правообладателями объектов недвижимости, расположенных в границах территории КРТ.

В защиту своих интересов общество указывало, что Департамент не имел права на получение персональных данных в отношении правообладателей, поскольку реализация решения о КРТ не указана в федеральном законодательстве в качестве исключительного случая для передачи персональных данных оператором третьему лицу без согласия субъекта. Кроме того, Департамент по запросу общества не представил список рассылки предложения о заключении договора о КРТ, а также концепцию КРТ для оценки размера возможных расходов.

Суды поддержали доводы Департамента и указали, что его действия по заключению договора о КРТ нельзя оспорить, если при заключении договора не представлено соглашение между всеми правообладателями с разграничением обязанностей по осуществлению мероприятий по КРТ, что соответствует ч. 5 ст. 70 ГрК.

Отмечу, что баланс прав у участников в различных видах КРТ, предусмотренных в ст. 65 ГрК, представляется непропорциональным. Правовые положения о КРТ по инициативе правообладателей (ст. 70 Кодекса) изложены, на мой взгляд, фрагментарно и неоднозначно. В связи с этим правообладатели ищут любую возможность оспаривания решения о КРТ даже посредством способа, которой в действительности не приведет к восстановлению их прав4.

Так, Градостроительно-земельная комиссия в г. Москве (далее – ГЗК) одобрила проект решения о КРТ, который впоследствии был опубликован правительством Москвы. После этого Департамент инвестиционной политики направил оферту о заключении договора о КРТ в адрес правообладателей земельных участков и объектов недвижимости, попавшим в территорию КРТ.

Правообладатели не согласились с процедурой развития данной территории и необходимостью строительства или реконструкции объектов, включенных в проектную территорию КРТ. В качестве доводов они указывали, что публикация проекта решения о КРТ и предложений о заключении договора о КРТ влечет для них юридически значимые последствия – неизбежность проведения КРТ (по инициативе либо правообладателей, либо уполномоченного органа), что в любом случае означает утрату права собственности на принадлежащие им объекты недвижимости, а также риск дополнительного финансового бремени. Кроме того, правообладатели подчеркнули, что оспаривают действия уполномоченного органа по публикации проекта решения о КРТ и направлению предложений о заключении договора о КРТ.

Суды не поддержали требования правообладателей. Они заключили, что решения ГЗК города носят характер поручения для органов исполнительной власти г. Москвы в лице отраслевых департаментов, а также что проект нормативного правового акта не является самостоятельным ненормативным актом, поэтому не может быть самостоятельно оспорен, он не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителей юридически значимые последствия. Обязанности возникнут, только если договор о КРТ будет подписан с правообладателями, выразившими желание его заключить. Сам по себе проект решения о КРТ обязанности правообладателей не устанавливает.

Как в приведенном ранее, так и в данном деле суды указали, что оспорить можно лишь формальную процедуру вынесения вопроса на рассмотрения ГЗК об утверждении проекта КРТ. Сам факт вынесения названных вопросов на рассмотрение ГЗК не нарушает прав заявителей, поскольку является лишь частью процедуры принятия решения5.

Также в уходящем году суды рассматривали дела, связанные с переходным периодом действия Закона от 30 декабря 2020 г. № 494-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий» (далее – Закон № 494-ФЗ).

В 2020 г. министерство строительства края (далее – Министерство) издало распоряжение о развитии застроенной территории. В связи с изменением законодательства о КРТ (принятием Закона № 494-ФЗ) спустя год Министерство внесло изменения в ранее принятое распоряжение, которым был увеличен перечень домов и границ территории, в отношении которых принято решение о развитии застроенной территории – в отсутствие законного на то основания, что обусловило проведение процедуры аукциона на право заключения договора о развитии застроенных территорий по многоквартирным жилым домам, в отношении которых должно было быть принято и реализовано решение о КРТ в соответствии с гл. 10 ГрК. УФАС не согласилось с таким порядком утверждения территории КРТ и вынесло предупреждение. Победитель аукциона не согласился с предупреждением УФАС и обратился в суд.

Суды отказали в удовлетворении требований общества, мотивируя тем, что многоквартирные дома признаны аварийными, а распоряжение Министерства, которым был увеличен перечень домов и границ территорий, в отношении которых принято решение о развитии застроенной территории, вынесено после вступления в силу Закона № 494-ФЗ, которым предусмотрена процедура КРТ жилой застройки вместо развития застроенных территорий. Следовательно, принятие решения о развитии застроенной территории указанных домов путем внесения изменений в распоряжение после принятия Закона № 494-ФЗ противоречит п. 1 ст. 4 ГК РФ и нарушает ч. 1 ст. 15 Закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Также суды пояснили, какие факторы имеют существенное значение для определения вида деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории (процедура комплексного развития территории жилой застройки или развития застроенных территорий), учитывая, что принципиальным отличием развития застроенной территории от комплексного развития территории является требование к участникам аукциона о наличии опыта, а именно: участником торгов на право заключения договора о КРТ может являться юрлицо при условии, что оно либо его учредитель (участник) или любое из его дочерних обществ, или его основное общество, или любое из дочерних обществ его основного общества имеет за последние пять лет, предшествующих дате проведения торгов, опыт участия в возведении объектов капстроительства в совокупном объеме не менее 10% от объема строительства, предусмотренного решением о КРТ (Постановление Правительства РФ от 4 мая 2021 г. № 701).

Указанный подход можно оценить как положительный, поскольку в связи с возрастанием роли КРТ на рынке строительства возникают трудности и ситуационные решения, которые могут ограничивать конкуренцию среди тех, кто претендует развивать территорию. Об этом, в частности, свидетельствует практика ФАС России6.


1 См. также Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС от 2 ноября 2023 г. № 307-ЭС23-17606 по делу № А56-74330/2022.

2 Постановление 15 ААС от 19 мая 2023 г. № 15АП-6258/2023 по делу № А32-3758/2022.

3 См. Определение ВС от 3 октября 2023 г. № 301-ЭС23-13048 по делу № А28-6687/2022; постановление Второго ААС от 19 октября 2023 г. № 02АП-5026/2023 по делу № А28-2178/2023.

4 См. постановление АС Московского округа от 5 декабря 2023 г. № Ф05-29634/2023 по делу № А40-40567/23.

5 Определение ВС от 23 июня 2023 г. № 305-ЭС23-9466 по делу № А40-27077/2022.

6 См., в частности, нарушение порядка проведения торгов на право заключения договора о КРТ (постановление Хабаровского УФАС от 13 июля 2023 г. № 14 по делу № 027/04/7.32.4-732/2023); незаконное предъявление дополнительных требований к участникам торгов на право заключения договора о КРТ (решение Новосибирского УФАС от 5 октября 2023 г. № 054/01/18.1-1978/2023); постановление АС Дальневосточного округа от 12 сентября 2023 г. № Ф03-3861/2023 по делу № А51-325/2023.

Рассказать:
Другие мнения
Владимиров Вячеслав
Владимиров Вячеслав
Адвокат АП Ставропольского края, КА «Дзалаев и Партнеры»
«Неопределенный» ущерб
Уголовное право и процесс
Кассация поддержала доводы защиты, отменив приговор и вернув дело на новое рассмотрение в первую инстанцию
19 июля 2024
Бибиков Сергей
Бибиков Сергей
Старший юрист МГКА «Бюро адвокатов "Де-юре"», преподаватель Университета им. О.Е. Кутафина (МГЮА), к.ю.н.
Добросовестность – прежде всего
Третейское разбирательство
КС конкретизировал понятие публичного порядка для целей выдачи исполнительного листа по решению третейского суда
18 июля 2024
Бочинин Илья
Бочинин Илья
Юрист Практики по проектам в энергетике VEGASLEX
Нарушение или нет?
Конституционное право
КС разъяснил спорный вопрос о субсидировании МУПов публично-правовым образованием
17 июля 2024
Васильков Константин
Васильков Константин
Адвокат АП Алтайского края, Алтайская краевая коллегия адвокатов (АК № 1 Индустриального района г. Барнаула)
Суд присяжных: прошлое, настоящее, будущее
Уголовное право и процесс
Анализ отечественной практики и зарубежных правопорядков
15 июля 2024
Конрат Валерия
Конрат Валерия
Руководитель общей судебной практики юридической компании «Эклекс»
Дивиденды от добрачного бизнеса – общие или личные?
Семейное право
Суды по-разному подходят к разрешению подобных споров
12 июля 2024
Манько Илья
Манько Илья
Адвокат АП г. Москвы, партнер АБ «Бартолиус»
Об убытках директора за совершение сделки с заинтересованностью
Арбитражный процесс
ВС привел позицию по ряду вопросов, касающихся ответственности экс-руководителя
12 июля 2024
Яндекс.Метрика