Комплексное развитие территорий – 2023: значимые решения судов

В то время пока законодатель принимал решение, как реформировать действующее законодательство о комплексном развитии территорий (далее – КРТ) (подробнее см. проекты федерального закона о внесении изменений в Градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ (№ 452646-8), а также о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в целях обеспечения прав граждан при КРТ (№ 8-413)), в России формировалась новая судебная практика, которая во многом решала вопросы о пробелах и неоднозначности действующего правового регулирования. Наиболее значимые выводы из судебной практики будут кратко обобщены в данном обзоре.

Так, в 2023 г. суды уделяли внимание формированию практики предоставления земельных участков, которые были отнесены к территории КРТ, и связанным с ней вопросам получения в отношении таких участков разрешений на строительство (далее – РнС). Как показывает анализ судебных актов, судам пока не удалось выработать единообразный подход к решению возникшей проблемы.

Подход 1: не допускается предоставление участка, отнесенного к территории КРТ

Общество обратилось в Комитет имущества с заявлением о предоставлении в аренду земельного участка без проведения торгов для размещения зданий, предназначенных для оказания бытовых услуг. Участок расположен в территориальной зоне, которая допускает размещение таких объектов. Комитет отказал в предоставлении участка, ссылаясь на то, что он входит в территорию КРТ. При этом решение о КРТ принято не было, проект планировки территории не разработан.

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций поддержали исковые требования общества. Однако Верховный Суд РФ с их выводами не согласился и вернул дело на пересмотр в первую инстанцию (Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС от 15 августа 2023 г. № 307-ЭС23-1848 по делу № А56-103770/2021).

При этом ВС указал, что после включения участка в территорию КРТ ранее утвержденная документация по планировке признается недействующей. Помимо прочего разрешенное использование применительно к территориям КРТ подразумевает не отдельный вид такого использования, а комплексное установление видов разрешенного использования, указанных в планировочной документации после ее утверждения.

В упомянутом определении ВС практически установил новые основания для «изъятия из оборота» участков, которые включены в территорию КРТ до момента принятия решения о КРТ и разработки документации по планировке территории. Практика показывает, что с момента утверждения планируемых границ территории КРТ и до момента утверждения планировочной документации может пройти значительный период (в некоторых случаях он может и не наступить). Для правообладателя это означает одно: он не сможет начать активное освоение и развитие участка даже в соответствии с действующими градостроительными регламентами¹.

Подход 2: допускается предоставление участка, отнесенного к территории КРТ

Общество обратилось в Департамент имущества с заявлением о предоставлении в долгосрочную аренду (на 49 лет) земельного участка для целей эксплуатации зданий. Департамент отказал на том основании, что участок расположен в границах территории, в отношении которой с другим лицом заключен договор о КРТ.

Суды поддержали исковые требования общества, указав, что спорные участки не являются изъятыми из оборота, ограниченными в нем, в отношении них не принималось решение о резервировании для государственных или муниципальных нужд. Планирование участков не может служить причиной отказа в их предоставлении в аренду.

Суды указали, что позиция, избранная Департаментом, не позволяет достичь цели рационального и эффективного использования земель, которые возможно использовать под сельскохозяйственное или иное производство до принятия органом местного самоуправления решения о дальнейшей судьбе участков. При принятии решения о заключении нового договора аренды по окончании срока ранее заключенного договора не могут не учитываться изменения градостроительной документации, предусматривающие иное зонирование территории, а также положения земельного законодательства о предоставлении публичных земельных участков.

Таким образом, в данном деле суды поддержали общество, несмотря на то что земельные участки включены в территорию КРТ. Скорее всего, данная противоречивая практика обусловлена целью предоставления участка – так, его предоставление для эксплуатации существующих зданий по правовым и экономическим последствиям гораздо «безобиднее» для муниципалитета, нежели предоставление под застройку².

В продолжение этой позиции суды также отметили, что нельзя отказать в выдаче РнС, если участок отнесен к территории КРТ.

Общество обратилось в администрацию с заявлением о выдаче РнС, поскольку оно является собственником участка и планирует на нем строительство. Администрация отказала в РнС, мотивируя тем, что общество не представило договор о КРТ, а также поскольку строительство на участке может осуществляться только в соответствии с одним из видов КРТ, предусмотренных в ст. 65 ГрК.

Суд первой инстанции поддержал доводы администрации. С ним не согласились апелляция, кассация и ВС. Суды пришли к выводу, что нельзя отказывать в получении РнС, если на дату выдачи обществу градостроительного плана участка не было принято решение о КРТ, а также разработана документация по планировке территории. Как отметили суды, отражение в правилах землепользования и застройки территории, в границах которой предусматривается КРТ, по своим последствиям не равнозначно принятию органом местного самоуправления решения о КРТ, у общества отсутствует обязанность по представлению договора о КРТ в целях получения РнС.

Данный вывод подчеркивает правильную логику порядка принятия и реализации решения о КРТ (ст. 66 ГрК): отсутствие принятого решения о КРТ и утвержденной документации по планировке еще не создает для правообладателя участка какие-либо негативные правовые последствия, в том числе ограничения его прав³.

Также в 2023 г. суды рассмотрели большое количество дел об оспаривании решений и действий госорганов, связанных с процедурой реализации КРТ по инициативе правообладателей.

Фабула дела: после утверждения проекта КРТ Департамент имущества направил обществу предложение о заключении договора о КРТ по инициативе правообладателей. Общество направило в адрес Департамента подписанный договор, однако Департамент отказал в подписании договора со своей стороны, мотивируя тем, что общество не предоставило соглашение о разграничении обязанностей по осуществлению мероприятий по КРТ, заключенное со всеми правообладателями объектов недвижимости, расположенных в границах территории КРТ.

В защиту своих интересов общество указывало, что Департамент не имел права на получение персональных данных в отношении правообладателей, поскольку реализация решения о КРТ не указана в федеральном законодательстве в качестве исключительного случая для передачи персональных данных оператором третьему лицу без согласия субъекта. Кроме того, Департамент по запросу общества не представил список рассылки предложения о заключении договора о КРТ, а также концепцию КРТ для оценки размера возможных расходов.

Суды поддержали доводы Департамента и указали, что его действия по заключению договора о КРТ нельзя оспорить, если при заключении договора не представлено соглашение между всеми правообладателями с разграничением обязанностей по осуществлению мероприятий по КРТ, что соответствует ч. 5 ст. 70 ГрК.

Отмечу, что баланс прав у участников в различных видах КРТ, предусмотренных в ст. 65 ГрК, представляется непропорциональным. Правовые положения о КРТ по инициативе правообладателей (ст. 70 Кодекса) изложены, на мой взгляд, фрагментарно и неоднозначно. В связи с этим правообладатели ищут любую возможность оспаривания решения о КРТ даже посредством способа, которой в действительности не приведет к восстановлению их прав⁴.

Так, Градостроительно-земельная комиссия в г. Москве (далее – ГЗК) одобрила проект решения о КРТ, который впоследствии был опубликован правительством Москвы. После этого Департамент инвестиционной политики направил оферту о заключении договора о КРТ в адрес правообладателей земельных участков и объектов недвижимости, попавшим в территорию КРТ.

Правообладатели не согласились с процедурой развития данной территории и необходимостью строительства или реконструкции объектов, включенных в проектную территорию КРТ. В качестве доводов они указывали, что публикация проекта решения о КРТ и предложений о заключении договора о КРТ влечет для них юридически значимые последствия – неизбежность проведения КРТ (по инициативе либо правообладателей, либо уполномоченного органа), что в любом случае означает утрату права собственности на принадлежащие им объекты недвижимости, а также риск дополнительного финансового бремени. Кроме того, правообладатели подчеркнули, что оспаривают действия уполномоченного органа по публикации проекта решения о КРТ и направлению предложений о заключении договора о КРТ.

Суды не поддержали требования правообладателей. Они заключили, что решения ГЗК города носят характер поручения для органов исполнительной власти г. Москвы в лице отраслевых департаментов, а также что проект нормативного правового акта не является самостоятельным ненормативным актом, поэтому не может быть самостоятельно оспорен, он не содержит властно-распорядительных предписаний, влекущих для заявителей юридически значимые последствия. Обязанности возникнут, только если договор о КРТ будет подписан с правообладателями, выразившими желание его заключить. Сам по себе проект решения о КРТ обязанности правообладателей не устанавливает.

Как в приведенном ранее, так и в данном деле суды указали, что оспорить можно лишь формальную процедуру вынесения вопроса на рассмотрения ГЗК об утверждении проекта КРТ. Сам факт вынесения названных вопросов на рассмотрение ГЗК не нарушает прав заявителей, поскольку является лишь частью процедуры принятия решения⁵.

Также в уходящем году суды рассматривали дела, связанные с переходным периодом действия Закона от 30 декабря 2020 г. № 494-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях обеспечения комплексного развития территорий» (далее – Закон № 494-ФЗ).

В 2020 г. министерство строительства края (далее – Министерство) издало распоряжение о развитии застроенной территории. В связи с изменением законодательства о КРТ (принятием Закона № 494-ФЗ) спустя год Министерство внесло изменения в ранее принятое распоряжение, которым был увеличен перечень домов и границ территории, в отношении которых принято решение о развитии застроенной территории – в отсутствие законного на то основания, что обусловило проведение процедуры аукциона на право заключения договора о развитии застроенных территорий по многоквартирным жилым домам, в отношении которых должно было быть принято и реализовано решение о КРТ в соответствии с гл. 10 ГрК. УФАС не согласилось с таким порядком утверждения территории КРТ и вынесло предупреждение. Победитель аукциона не согласился с предупреждением УФАС и обратился в суд.

Суды отказали в удовлетворении требований общества, мотивируя тем, что многоквартирные дома признаны аварийными, а распоряжение Министерства, которым был увеличен перечень домов и границ территорий, в отношении которых принято решение о развитии застроенной территории, вынесено после вступления в силу Закона № 494-ФЗ, которым предусмотрена процедура КРТ жилой застройки вместо развития застроенных территорий. Следовательно, принятие решения о развитии застроенной территории указанных домов путем внесения изменений в распоряжение после принятия Закона № 494-ФЗ противоречит п. 1 ст. 4 ГК РФ и нарушает ч. 1 ст. 15 Закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».

Также суды пояснили, какие факторы имеют существенное значение для определения вида деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории (процедура комплексного развития территории жилой застройки или развития застроенных территорий), учитывая, что принципиальным отличием развития застроенной территории от комплексного развития территории является требование к участникам аукциона о наличии опыта, а именно: участником торгов на право заключения договора о КРТ может являться юрлицо при условии, что оно либо его учредитель (участник) или любое из его дочерних обществ, или его основное общество, или любое из дочерних обществ его основного общества имеет за последние пять лет, предшествующих дате проведения торгов, опыт участия в возведении объектов капстроительства в совокупном объеме не менее 10% от объема строительства, предусмотренного решением о КРТ (Постановление Правительства РФ от 4 мая 2021 г. № 701).

Указанный подход можно оценить как положительный, поскольку в связи с возрастанием роли КРТ на рынке строительства возникают трудности и ситуационные решения, которые могут ограничивать конкуренцию среди тех, кто претендует развивать территорию. Об этом, в частности, свидетельствует практика ФАС России⁶.