Признание права собственности на «недострой»

Практически в каждом городе России есть недостроенные объекты. О том, что в проектах «недостроев» заморожены триллионы бюджетных рублей, еще в 2020 г. заявила Счетная палата России¹.

Проблема сокращения количества объектов незавершенного строительства остается насущной, а ее решение входит в число первоочередных задач для государства.

По данным Росстата, количество зданий и сооружений, находящихся в стадии незавершенного строительства, сохраняет тенденцию к увеличению: только за 2023 г. их число возросло по сравнению с 2022 г. практически на 10% (на 9,6 тыс.) и составило 97,6 тыс.

Основными причинами появления таких объектов являются в том числе низкий уровень подготовки градостроительной документации, некачественное выполнение проектно-изыскательских работ и составления проектно-сметной документации, недостаточность финансирования, административные барьеры (проблемы с получением разрешительной документации и необходимых согласований), банкротство застройщика (подрядчика), невыполнение обязательств по договорам, ненадлежащее качество работ, несвоевременная поставка стройматериалов и оборудования и др.

Длительное строительство и, как следствие, «заморозка» объектов существенно ухудшают качество городской среды и в целом отрицательно влияют на экономику страны.

Для стимулирования инвестиционной активности в сфере незавершенного строительства, сокращения количества «долгостроев» и более эффективного использования земельных ресурсов необходимы комплексный подход и координация усилий государства, бизнеса и финансового сектора.

Рассмотрим тенденции законодательного регулирования признания права собственности на такие объекты и создания механизмов государственного финансирования завершения строительства недостроенных объектов как стимул строительно-инвестиционной деятельности частного сектора.

Процедура признания права собственности на объект незавершенного строительства

Признание права собственности на объекты незавершенного строительства в российском законодательстве имеет ряд особенностей. Так, для понятия «объект незавершенного строительства» нет отдельной дефиниции, и оно законодательно не закреплено: согласно п. 10 ст. 1 ГрК РФ такие здания, строения, сооружения относятся к объектам, строительство которых не завершено, и их определение включено в понятие «объект капитального строительства».

Вместе с тем признание на такие объекты права собственности и его последующая госрегистрация – один из ключевых факторов при защите прав (закрепление за физлицом права собственности при долевом участии в строительстве МКД), а также при завершении строительства таких объектов (возможности компенсации юрлицом затрат на строительство «незавершенки» за счет ее продажи, а также финансирования завершения строительства).

Анализ судебной практики показал, что постановка объектов незавершенного строительства на государственный кадастровый учет, а также признание права собственности на такой объект и его последующая госрегистрация характеризуются следующей спецификой:

• необходимость доказывания, что объект имеет характеристики недвижимого имущества, в том числе при определении степени готовности объекта²;
• наличие или отсутствие разрешительной документации (на такой объект как самовольную постройку может быть признано право собственности только при наличии оснований, предусмотренных гражданским законодательством³);
• наличие или отсутствие прав на земельный участок (к правовому режиму подобных объектов не применимы положения земельного законодательства о принципе единства судьбы участка и объекта, расположенного на нем, ввиду того, что указанные объекты не могут быть использованы по целевому назначению до завершения строительства и ввода в эксплуатацию⁴).

Кроме того, при рассмотрении вопроса о признании права собственности на «незавершенку» необходимо разграничивать проекты по строительству объектов, финансирование которых осуществлялось за счет частных средств, и тех, которые финансировались за счет госбюджета (далее – незавершенные объекты капитального строительства), которые, в свою очередь, имеют самостоятельное законодательное регулирование.

Как правило, к незавершенным объектам капстроительства относятся «замороженные» социально-значимые объекты либо объекты, необходимые для исполнения органами публичной власти их функций.

В ходе заседания «круглого стола» Совета Федерации⁵ были обозначены проблемы, затрудняющие реализацию мероприятий в отношении незавершенных объектов строительства, в том числе при государственном кадастровом учете и регистрации прав: отсутствие первичной документации (проектная, исполнительная, результаты обследования и оценки); отсутствие правоустанавливающих (правоудостоверяющих) документов на земельные участки; сложности с установлением собственника участка.

При этом интерес вызывает вопрос признания права собственности на территориях Республики Крым и города федерального назначения Севастополя, где решение проблемы «недостроев» осложняется отсутствием документов, подтверждающих факты завершения строительства (реконструкции) объектов на основании разрешительных документов, выданных до марта 2014 г., а также отсутствием в ЕГРН сведений о госрегистрации прав на земельные участки ввиду наличия у собственника объекта незавершенного строительства договора аренды участка, заключенного в период до 2014 г.

Для решения указанных проблем в 2022 г. государством были приняты ряд мер:

• утвержден План мероприятий («дорожная карта») о новых подходах к управлению такими объектами⁶;
• создан федеральный реестр незавершенных объектов капстроительства⁷, в который подлежат включению объекты, строительство, реконструкция которых осуществлялась полностью или частично за счет средств федерального бюджета;
• образована Межведомственная комиссия⁸ по рассмотрению незавершенных объектов капитального строительства, подлежащих включению в реестр (в состав комиссии входят представители Минстроя, Минфина, Росреестра, Росимущества, Федерального казначейства);
• утверждены необходимые нормативная правовая и методическая базы. <

В частности, определены последствия включения незавершенного объекта капитального строительства в Реестр в виде принятия управленческих решений:

• о целесообразности завершения строительства (реконструкции) объекта и ввода его в эксплуатацию; приватизации (отчуждении) объекта, его сносе;
• о включении «недостроя» в план мероприятий по снижению количества объектов незавершенного строительств.

По данным Минстроя, на начало 2024 г. приняты управленческие решения по 175 объектам незавершенного строительства, включенным в федеральный реестр, из них: 33 объекта снести, 41 – достроить, 101 – приватизировать. При этом на 2023 г. федеральный реестр содержал сведения о 608 объектах, что составляло 43% от общего количества всех недостроев, строительство которых производилось с участием средств федерального бюджета.

Кроме того, с 2023 г. действует комплексная государственная программа «Строительство»⁹ с объемом финансирования в 4,7 трлн руб. Приоритетными целями программы являются: увеличение к 2027 г. (не менее чем в 1,5 раза) объема ввода в эксплуатацию объектов капитального строительства, включенных (подлежащих включению) в адресную программу; сокращение (не менее чем вдвое) к 2027 г. количества незавершенных объектов капстроительства, включенных в федеральный реестр.

При этом финансирование завершения строительства объектов осуществляется в рамках федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП). При ее формировании в качестве приоритетных категорий объектов определены в том числе уже начатые (переходящие) объекты капитального и незавершенного строительства.

Помимо перечисленных мер в 2023 г. упрощена процедура государственного кадастрового учета и регистрации прав на объекты незавершенного капитального строительства, включенные в вышеуказанный реестр. В частности, их постановка на учет и регистрация прав осуществляются без подготовки технического плана – на основании декларации об объекте недвижимости. Упрощение учетно-регистрационных действий позволило не расходовать бюджетные средства на подготовку предусмотренного законодательством технического плана и прочей документации.

Изложенное дает основания полагать, что ближайшие пять лет тенденция по решению проблемы «недостроев» сохранится. Кроме того, государством практически каждый год реализуются новые механизмы, направленные на решение данного вопроса, в том числе развиваются новые механизмы финансирования завершения строительства недостроенных объектов. Рассмотрим данный аспект подробнее.

Развитие механизмов финансирования завершения строительства недостроенных объектов

Учитывая ограниченность госбюджета, препятствия для решения проблемы недостроенных объектов, а также необходимость защиты прав «дольщиков», можно утверждать, что действия государства в ближайшем будущем будут направлены на стимулирование инвестиционно-строительной деятельности частного сектора и создание механизмов по решению соответствующих задач.

Рассмотрим подробнее одни из наиболее актуальных и развивающихся механизмов борьбы с «недостроями».

Так, в 2017 г. была создана первая в России публично-правовая компания, регулирующая правоотношения между застройщиками и дольщиками, – Фонд защиты прав граждан – участников долевого строительства¹⁰. Фонду предоставлено право завершать строительство многоквартирных домов и реализовывать готовые жилые и нежилые помещения на земельных участках, переданных Фонду по решению арбитражного суда. Кроме того, предусмотрена возможность выплаты Фондом компенсаций дольщикам в случае невозможности завершения строительства недостроенных МКД.

Однако, как показала практика, предусмотренные законодательством возможные источники финансирования Фонда не оправдали возложенных на них надежд, что позволяет предположить, что госорганы все чаще будут привлекать частных инвесторов к завершению строительства незавершенных объектов. При замене несостоятельного застройщика, начинавшего строительство, новому застройщику необходимо учитывать ряд особенностей при расчете финансовой нагрузки окончания строительства незавершенного объекта и исполнения обязательств перед участниками долевого строительства, а также указанные особенности государственного кадастрового учета объектов незавершенного строительства и признания права собственности на них.

Еще один механизм – государственно-частные партнерства (ГЧП) и концессионные соглашения.

Возможность совместного финансирования достройки объектов государством и частными инвесторами появилась в июне 2022 г.¹¹. Указанные механизмы являются одним из самых перспективных способов по борьбе с «незавершенкой»: заключение новых соглашений между государством и частным сектором стимулирует запуск новых инфраструктурных проектов и повышает защиту интересов инвесторов. Они позволяют предоставлять гарантии и льготы частным инвесторам, участвующим в завершении «проблемных» объектов, – например, в рамках такого сотрудничества предусмотрена возможность компенсации частному инвестору затрат на подготовку предложения о заключении концессионного соглашения, если был объявлен конкурс и инициатор не стал победителем. Кроме того, законодательством¹² предусмотрена возможность включения в условия концессионного соглашения «особых обстоятельств», наступление которых может привести к нарушению обязательств концессионера (например, повышение ключевой ставки, неисполнение публичной стороной ее обязательств и т.д.) или повлечь дополнительные расходы. Таким образом, в концессионном соглашении возможно указать перечень таких обстоятельств и последствия их наступления, к которым в том числе может относиться обязательство публичной стороны возместить дополнительные или компенсировать недополученные доходы частного инвестора.

Развитие системы мер, направленных на решение проблемы незавершенного строительства, требует значительного времени и комплексной работы. По прошествии нескольких лет с момента фокусирования органов власти на этой проблеме решены лишь часть задач и определенный пул проблем. Среди перспективных направлений стоит также отметить льготное кредитование (разработка специальных кредитных продуктов для финансирования завершения строительства, субсидирование процентных ставок по кредитам на достройку объектов), создание страховых механизмов (развитие системы страхования рисков при завершении строительства, создание специальных страховых продуктов для инвесторов в незавершенное строительство), налоговые стимулы (предоставление налоговых льгот инвесторам, участвующим в завершении проблемных объектов; введение специальных налоговых режимов для проектов по достройке объектов), инфраструктурные облигации (выпуск облигаций для финансирования завершения строительства инфраструктурных объектов, привлечение средств пенсионных фондов и других долгосрочных инвесторов) и др.