Важный аспект

В 2023 г. я в интересах доверителя обратилась с адвокатским запросом в Управление Федеральной антимонопольной службы по Московской области. Адвокатский запрос содержал просьбу предоставить заверенную копию постановления территориального органа ФАС по делу об административном правонарушении в отношении юридического лица, а также заверенные копии материалов административного производства, возбужденного в отношении этого юрлица по заявлению доверителя.

УФАС письмом от 1 июля 2023 г. отказало в предоставлении документов по адвокатскому запросу, мотивируя это тем, что доверитель не являлся участником производства по делу об административном правонарушении.

Очевидно, что отказ не содержал законных оснований, предусмотренных п. 4 ст. 6.1 Закона об адвокатуре.

Полагая отказ незаконным, я обратилась с жалобой в межрайонную прокуратуру (по месту нахождения органа, отказавшего в предоставлении информации по запросу) с просьбой привлечь УФАС к административной ответственности – в частности, возбудить дело об административном правонарушении по ст. 5.39 КоАП; составить протокол об административном правонарушении; направить материал на рассмотрение мировому судье (как предусмотрено КоАП).

Жалоба поступила в прокуратуру 4 августа 2023 г., однако 22 августа была направлена на рассмотрение в УФАС с требованием уведомить меня о результатах рассмотрения обращения.

Поскольку в течение нескольких лет другие межрайонные прокуратуры успешно рассматривали подобные жалобы и возбуждали по ним дела по ст. 5.39 КоАП, которая предусматривает штраф за незаконный отказ в предоставлении информации по адвокатскому запросу, я обратилась в суд с административным иском о признании незаконными действий должностного лица – и. о. межрайонного прокурора г. Москвы.

Решением суда от 15 февраля 2024 г. в удовлетворении исковых требований было отказано. Суд мотивировал решение следующим: административным истцом не представлено доказательств нарушения в ходе рассмотрения обращений его прав, свобод либо законных интересов, либо возложения на него какой-либо обязанности, либо создания препятствий к реализации его прав и свобод; незаконных действий или бездействия при рассмотрении обращений адвоката со стороны административных ответчиков не допущено. Решение устояло в апелляции.

Однако Второй кассационный суд общей юрисдикции решением от 16 июля 2025 г. отменил обжалуемые судебные акты и вернул дело на новое рассмотрение в первую инстанцию.

При этом кассация подчеркнула, что согласно КоАП сообщения и заявления физических лиц, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, являются поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, подлежат рассмотрению уполномоченными должностными лицами, которые при наличии достаточных данных, указывающих на событие правонарушения, могут возбудить дело о нем. При отказе в возбуждении дела по обращению, содержащему данные о наличии события правонарушения, уполномоченным должностным лицом, рассмотревшим обращение, выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела (п. 3 ч. 1, ч. 2, 3 и ч. 5 ст. 28.1 КоАП).

Согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 марта 2021 г. № 9-П, принятие процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в таковом по обращению заявителя требует – помимо прочего – проверки содержащихся в нем данных, указывающих на допущенное правонарушение, и не предполагает, что это решение принимается по одному только факту поступления названного обращения.

Установленный КоАП порядок рассмотрения обращений предполагает принятие должностным лицом процессуального решения о возбуждении дела об административном правонарушении или об отказе в его возбуждении. Однако этот порядок не распространяется на случаи, когда уполномоченное должностное лицо в ходе рассмотрения обращения установит, что в нем отсутствуют данные, указывающие на наличие события конкретного правонарушения (т. е. информация, которая объективно может свидетельствовать о событии административного правонарушения и может быть проверена), или обращение направлено должностному лицу, не уполномоченному возбуждать дела о соответствующем виде административных правонарушений.

В подобных случаях должностное лицо, рассмотревшее обращение, принимает по нему решение в пределах его компетенции в соответствии с отраслевой природой обращения. Таким образом, ч. 5 ст. 28.1 КоАП по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования означает, что по обращению физического лица, содержащему данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, уполномоченное должностное лицо независимо от того, в каком порядке осуществлялась проверка изложенных в обращении фактов, выносит мотивированное определение (абз. 3 и 6 п. 3 описательно-мотивировочной части, п. 1 резолютивной части Постановления).

Второй КСОЮ указал, что для правильного рассмотрения административного иска судам следовало проанализировать обращение истца к прокурору: выяснить, содержало ли оно данные, указывающие на наличие события правонарушения, и в зависимости от этого определить, подлежали ли применению к спорным правоотношениям нормы КоАП, регламентирующие рассмотрение вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении, в том числе с учетом компетенции прокурора, либо жалобу следовало расценивать как обращение, не содержавшее информации, объективно указывающей на возможное наличие события административного правонарушения, рассмотрение которого регулировалось другим законодательством.

При новом рассмотрении прокуратура изменила свою позицию и отметила, что жалоба должна была рассматриваться в соответствии с Инструкцией о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации, утвержденной Приказом Генпрокуратуры РФ от 30 января 2013 г. № 45 (далее – Инструкция). В силу п. 4.14 Инструкции по итогам рассмотрения обращения может быть принято одно из следующих решений:

• «удовлетворено» – приняты меры к полному или частичному восстановлению прав и законных интересов заявителя;
• «удовлетворено повторное обращение» – принято решение об удовлетворении обращения, в котором обжалуются ответы соответствующей прокуратуры и/или по которому принималось решение об отказе в удовлетворении ранее поданного обращения, а также по которому подтвердились факты волокиты и небрежности при рассмотрении предыдущего обращения, независимо от принятого по существу обжалуемых вопросов решения;
• «отклонено» – требования заявителя, изложенные в обращении, признаны необоснованными;
• «разъяснено» – направлена информация, а также разъяснены вопросы правового характера, в том числе при отсутствии в обращении просьб об удовлетворении каких-либо требований или ходатайств либо если к моменту рассмотрения обращения компетентным органом по нему принято решение;
• «принято иное решение» – оставлено без разрешения, возвращено заявителю, приобщено к материалам надзорного (наблюдательного) производства, прекращена переписка;
• «направлено» – направлено в течение 7 дней со дня регистрации для разрешения в другую прокуратуру, другое ведомство, другую организацию по принадлежности.

В данном случае прокуратура сочла, что жалоба с требованием привлечь УФАС к административной ответственности не может быть рассмотрена прокуратурой самостоятельно (причины такого решения представитель прокуратуры в судебном заседании не назвал). В связи с этим жалоба была направлена в орган, действия которого обжаловались (ответ из УФАС по поводу этой жалобы я не получила). При этом такой процедуры ни закон, ни Положение о ФАС не предусматривают. В то же время Инструкция Генпрокуратуры содержит четкое исключение: «Установленный настоящей Инструкцией порядок рассмотрения обращений распространяется на все обращения, за исключением тех, которые подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами или федеральными законами, предусматривающими специальный порядок рассмотрения». Таким федеральным законом, очевидно, является КоАП.

В итоге административный иск был удовлетворен¹. Суд указал, что мое обращение содержит данные, указывающие на наличие события административного правонарушения, поэтому к спорным правоотношениям подлежат применению нормы КоАП, регламентирующие рассмотрение вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении, в том числе с учетом компетенции прокурора, и пришел к выводу, что должностным лицом допущено незаконное бездействие, выразившееся в нерассмотрении жалобы адвоката по существу изложенных в ней обстоятельств и требований.

Данное решение суда дополняет перечень действий адвоката, связанных с получением ответа на адвокатский запрос и обжалованием незаконных отказов.

Опираясь на собственный опыт, приведу алгоритм действий по обжалованию отказов в предоставлении сведений по адвокатскому запросу.

Шаг первый: адвокатский запрос.

В соответствии с положениями Закона об адвокатуре XI Всероссийским съездом адвокатов 20 апреля 2023 г. утвержден Стандарт подготовки и направления адвокатских запросов².

Важно также учитывать практику Верховного Суда РФ³: в запросе не указываем ФИО доверителя, если он не дал на это согласие, также необязательно указывать обоснование получения сведений; обращение доверителя к адвокату предполагает дальнейшее направление в органы государственной власти и иные организации адвокатского запроса для выполнения действий в соответствии с поручением доверителя – то есть наличие у адвоката согласия доверителя на получение информации, касающейся его персональных данных, презюмируется.

Важно проверить, не относятся ли запрошенные сведения к информации с ограниченным доступом, которая не касается доверителя (чужая налоговая, банковская, коммерческая тайна, чужие персональные данные и т. п.). Если запрашивается информация с ограниченным доступом в отношении доверителя, стоит приложить заверенную копию доверенности.

Шаг второй: необоснованный отказ в предоставлении информации по адвокатскому запросу или неполучение ответа на него являются основаниями для направления жалобы в прокуратуру (или заявления о возбуждении дела об административном правонарушении) на основании ст. 5.39 КоАП.

При этом важно иметь в виду, что штрафные санкции могут быть наложены только на должностное лицо. Срок привлечения к административной ответственности составляет три месяца, поэтому подавать жалобу стоит оперативно. Жалоба в прокуратуру подается по месту нахождения должностного лица. В ней стоит ходатайствовать о:

• возбуждении производства по делу об административном правонарушении;
• признании адвоката потерпевшим (см., например, постановление Второго КСОЮ от 10 декабря 2021 г. № 16-9358/2021);
• составлении протокола об административном правонарушении и направлении материала мировому судье;
• вынесении должностному лицу представления об устранении нарушений законодательства (ст. 24 Закона о прокуратуре).

Адвокат как потерпевший вправе получить на руки копию постановления по делу об административном правонарушении. Оно может помочь в судах, если в связи с отказом информация истребуется в судебном порядке.

Шаг третий: если должностное лицо получило представление прокурора, а ответ на адвокатский запрос так и не получен, адвокат вправе подать в ту же прокуратуру жалобу по ст. 17.7 КоАП (умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом).

Шаг четвертый: если вместо возбуждения дела об административном правонарушении последовала отписка, представляется целесообразным подать административный иск в суд по месту своего жительства. Подсудность такого иска по месту жительства заявителя допускается в силу ч. 3 ст. 24 КАС РФ, п. 14 Постановления Пленума ВС от 28 июня 2022 г. № 21, а также Кассационного определения ВС от 3 августа 2022 г. № 18-КАД22-31-К4.