Минфин России опубликовал для общественного обсуждения законопроект, которым предлагается внести изменения в ст. 53 «Обращение в защиту публичных интересов, прав и законных интересов других лиц» АПК РФ.
На мой взгляд, представленный законопроект не является революционным и лишь устанавливает возможность государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов вступать в дело на любой стадии арбитражного процесса, в том числе при пересмотре судебного акта. При этом госорган вправе сделать это только при наличии предусмотренного законом права предъявить иск в защиту публичных интересов.
Правоприменительная практика давно допускает возможность привлечения госорганов к участию в деле, когда того требуют публичные интересы. Так, 8 июля 2020 г. Президиум Верховного Суда РФ утвердил Обзор по отдельным вопросам судебной практики, связанным с принятием судами мер противодействия незаконным финансовым операциям, в котором указал на возможность привлечения Росфинмониторинга к участию в деле, обстоятельства которого свидетельствуют о наличии признаков легализации доходов, полученных незаконным путем. При этом практика привлечения госорганов к участию в деле родилась значительно раньше утверждения данного Обзора.
Таким образом, законопроект нормативно закрепляет выработанную судами практику, дополняя ее возможностью вступления государственных и иных органов в дело не только в суде первой инстанции, но и на других стадиях арбитражного процесса. Такое решение продиктовано тем, что по общему правилу возможность привлечения лиц к участию в деле предусмотрена только при рассмотрении дела судом первой инстанции, в связи с чем вышестоящие суды не могут сделать это, даже если из обстоятельств дела с очевидностью следует, что участие госоргана послужило бы защите публичных интересов.
Возможные возражения относительно того, что государственным и иным органам не следует участвовать в споре двух частных субъектов, с моей точки зрения, нельзя признать обоснованными. К сожалению, нередки случаи, когда некоторые субъекты используют судебные процедуры для достижения противозаконных целей. При этом у суда отсутствуют возможности пресечения незаконных действий спорящих сторон, поскольку суд «связан» представленными сторонами доказательствами, в том числе тогда, когда действия сторон преследуют незаконные цели.
Вступление в дело госоргана не является поводом для беспокойства для законопослушных субъектов и, напротив, может настораживать лиц, использующих судебный процесс в качестве средства достижения противоправных целей.
Согласно ст. 2 АПК РФ одной из задач арбитражного судопроизводства является укрепление законности и предупреждение правонарушений в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Решение этой задачи возможно в том числе путем пресечения незаконных действий сторон спора благодаря привлечению к участию в деле госоргана, действующего в защиту публичных интересов. Также важно помнить, что с помощью защиты публичного интереса защищаются и права отдельных субъектов.
Вместе с тем ряд предлагаемых нововведений не коррелируют с положениями АПК об ограничении представления доказательств в суде апелляционной инстанции (ст. 268 Кодекса) и невозможности их представления в кассации (ст. 286). Очевидно, что, возлагая на госорганы функцию защиты публичных интересов путем вступления в дело на любой стадии арбитражного процесса, законодатель должен обеспечить им возможность в полной мере осуществлять данную функцию на всех стадиях процесса, если госорган не был привлечен к участию в деле при его рассмотрении первой инстанцией, когда процессуальные ограничения на распорядительные действия сторон отсутствуют.
При этом положения ч. 6.1 ст. 268 АПК о возможности перехода к рассмотрению дела в апелляции по правилам первой инстанции, очевидно, не могут применяться в случаях, если госорган не был привлечен к участию в деле в первой инстанции, поскольку такое основание для перехода, как принятие решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, применяется только тогда, когда судебным решением непосредственно затрагиваются названные права и обязанности, в том числе создаются препятствия для реализации субъективного права указанных лиц или надлежащего исполнения обязанности по отношению к одной из сторон спора (п. 1 Постановления Пленума ВС от 30 июня 2020 г. № 12 «О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции»).
Принятие судом решения о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, связано с непривлечением лица к участию в деле в процессуальном статусе ответчика или третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора (ст. 51 АПК), в то время как процессуальная форма участия государственного и иного органа в арбитражном процессе согласно ст. 53 АПК иная. Решение суда не в состоянии изменить субъективные гражданские права и обязанности госоргана по отношению к сторонам спора, так как, участвуя в деле на основании ст. 53 АПК, он действует не как субъект гражданского права (гл. 5 ГК РФ), а как госорган, реализующий властные полномочия, – то есть в рамках публичных правоотношений.
Указанная проблема может стать основанием для расширительного толкования судами ч. 6.1 ст. 268 АПК и распространения п. 4 ч. 4 ст. 270 Кодекса на случаи принятия судом решения по делу, обстоятельства которого свидетельствуют о необходимости привлечения госоргана для защиты публичного интереса. Однако если апелляционный суд имеет процессуальную возможность перейти к рассмотрению дела по правилам первой инстанции, то кассация – нет, что исключает полноценную защиту публичных интересов при привлечении госорганов к участию в деле при его рассмотрении кассационной инстанцией. Это свидетельствует и о том, что правоприменительная практика, вероятно, пойдет по пути распространения нормы п. 4 ч. 4 ст. 288 АПК на случаи непривлечения госоргана к участию в деле, что не соответствует действительному смыслу такого основания для отмены судебного акта, как принятие судом решения о правах и обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле.
Таким образом, законопроект, устанавливая возможность вступления госоргана в дело на любой стадии арбитражного процесса, оставил без внимания положения процессуального законодательства относительно ограничений при рассмотрении дела в судах вышестоящих инстанций. Без гармонизации нововведений с положениями АПК защита публичного интереса может стать невозможной, а декларируемая цель законопроекта – номинальной.
Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ (см., например, постановления от 1 июня 2021 г. № 25-П, от 29 ноября 2019 г. № 38-П, от 25 марта 2008 г. № 6-П и др.), однородные по юридической природе отношения должны регулироваться одинаково. В связи с этим необходимо отметить, что арбитражный процесс наряду с гражданским является одним из видов цивилистического процесса. Статья 46 ГПК РФ закрепляет положение, аналогичное ст. 53 АПК. В связи с этим вызывает некоторое недоумение выборочность законопроекта в плане изменения только арбитражного процессуального законодательства. Представляется, что с учетом цели законопроекта и задач, которые он призван решить, тождественные изменения должны быть внесены в ст. 46 ГПК.
В заключение добавлю, что законопроект отражает тенденции правоприменительной практики о необходимости привлечения к участию в деле государственных и иных органов с целью пресечения незаконных действий сторон спора. С политико-правовой точки зрения он заслуживает поддержки, поскольку, следуя принципу процессуальной экономии, позволяет привлечь госорган в уже начатый арбитражный процесс вместо инициирования этим органом нового спора. Однако законопроект не лишен и недостатков, к которым можно отнести отсутствие гармонизации предлагаемых изменений с положениями процессуального законодательства о пределах рассмотрения дела в судах вышестоящих инстанций.
Хочется надеяться, что с принятием законопроекта практика не допустит расширительного толкования нового законоположения и безосновательного привлечения государственных и иных органов к участию в деле, поскольку это может затянуть его рассмотрение и тем самым нарушить право добросовестных сторон спора на его разрешение в разумный срок (ст. 6.1 АПК).
