2 апреля Конституционный Суд РФ вынес Постановление № 14-П по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 1.7, ч. 5 ст. 4.4, ч. 1 ст. 15.25, п. 2 ст. 31.7, ст. 31.8 КоАП РФ и ст. 260 АПК РФ по жалобе двух хозяйственных обществ, привлеченных к административной ответственности за нарушение валютного законодательства.
Повод для обращения в КС
В 2020–2021 гг. Межрайонная инспекция ФНС России № 5 по Московской области вынесла в отношении ООО «Воплощение» 10 постановлений о назначении административного наказания по результатам трех документарных проверок. Таким образом, общество было привлечено к ответственности по ч. 1 ст. 15.25 «Нарушение валютного законодательства РФ и актов органов валютного регулирования» КоАП за незаконные валютные операции, выразившиеся в выплате работникам-нерезидентам зарплаты наличными денежными средствами (минуя счета в уполномоченных банках).
Поскольку поправками от 26 марта 2022 г. ст. 4.4 КоАП была дополнена оспариваемой ч. 5, которая, по мнению заявителя, улучшает положение лиц, привлеченных к ответственности в рамках Кодекса, так как предусматривает назначение одного административного наказания за совершение нескольких аналогичных правонарушений, а потому в рассматриваемом случае подлежала применению с обратной силой, общество обратилось в налоговый орган с двумя заявлениями о прекращении исполнения указанных постановлений. В ответ на это инспекция сообщила об отсутствии правовых оснований для прекращения исполнения постановлений о назначении административных наказаний, часть которых были уже исполнены (т.е. назначенные административные штрафы уплачены).
Общество обжаловало решения налогового органа в судебном порядке, однако суд поддержал доводы инспекции. Он отметил, что внесение изменений в ст. 4.4 КоАП не свидетельствует об улучшении правового положения общества, поскольку даже при объединении всех административных правонарушений в одном постановлении итоговый размер штрафа исчислялся от суммы всех незаконных валютных операций. Кроме того, суд счел, что решение вопроса о прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания подведомственно субъекту административной юрисдикции, вынесшему соответствующее постановление, поэтому у суда отсутствуют такие полномочия применительно к делу заявителя. Решение устояло в апелляции и кассации, а Верховный Суд отказался рассматривать кассационную жалобу заявителя.
В свою очередь ООО «СИБТЕК» также было привлечено к ответственности по ч. 1 ст. 15.25 КоАП пятью постановлениями ИФНС России № 29 по г. Москве за выплату работникам-нерезидентам зарплаты наличными средствами (минуя счета в уполномоченных банках). В марте 2022 г. суд отказался удовлетворить требование общества о признании незаконным и отмене одного из таких постановлений налогового органа. Вышестоящие инстанции оставили решение суда в силе, однако оспоренное постановление было признано не подлежащим исполнению в части. В то же время суды не выявили оснований для применения ч. 5 ст. 4.4 КоАП, посчитав, что это не привело бы к улучшению положения заявителя, совершившего деяние, за которое КоАП предусмотрен так называемый расчетный штраф. В рассмотрении кассационной жалобы, поданной обществом в ВС, также было отказано.
В дальнейшем ООО «СИБТЕК» оспорило остальные постановления о привлечении его к административной ответственности, которые были рассмотрены судами в порядке упрощенного производства. В двух случаях в удовлетворении требований заявителя было отказано. При этом суды сочли, что основания для применения ч. 5 ст. 4.4 КоАП в рассматриваемом случае отсутствуют, поскольку итоговый размер назначенного штрафа не зависит от количества принятых постановлений о назначении административного наказания. Кассация также отметила, что она не вправе устанавливать факт исполнения или неисполнения постановления по делу об административном правонарушении, а вопрос о прекращении его исполнения разрешается принявшим его уполномоченным госорганом. Кроме того, в одном случае оспариваемое заявителем постановление было изменено в части размера назначенного штрафа, который был снижен на основе ч. 3.2 ст. 4.1 КоАП. Еще в одном случае оспариваемое постановление также было изменено в части размера назначенного штрафа, который был снижен до 20% от суммы незаконной валютной операции на основе ч. 1 ст. 15.25 Кодекса (с учетом поправок от 13 июля 2022 г.).
Позиция заявителей в Суде
В жалобах в Конституционный Суд оба общества указали, что ч. 2 ст. 1.7, ч. 5 ст. 4.4 КоАП противоречат Конституции, поскольку исключают возможность привлечения к административной ответственности и назначения наказания (по результатам проведения одного мероприятия валютного контроля) только за совершение одной незаконной валютной операции с освобождением от наказания за совершение аналогичных деяний при установлении штрафа в величине, кратной сумме осуществленной валютной операции, а не в твердой денежной сумме. По мнению ООО «Воплощение», оспариваемые им нормы не предусматривают возможности прекращения исполнения постановления о назначении административного наказания в судебном порядке.
Общество «Воплощение» также усомнилось в конституционности ч. 1 ст. 15.25 КоАП (в редакции Закона от 14 ноября 2017 г. № 325-ФЗ), в силу которой осуществление незаконных валютных операций, т.е. запрещенных российским валютным законодательством или осуществленных с его нарушением, включая поименованные в этой норме операции, влечет административный штраф на граждан, лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юрлица, и юрлиц в размере от 3/4 до одного размера суммы незаконной валютной операции; на должностных лиц – от 20 до 30 тыс. руб. Кроме того, общество оспорило конституционность ст. 31.8 Кодекса, регулирующей порядок разрешения вопросов, связанных с исполнением постановления о назначении административного наказания.
В свою очередь, ООО «СИБТЕК» также оспорило конституционность п. 2 ст. 31.7 КоАП, который предусматривает, что судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, прекращают исполнение постановления при признании утратившими силу закона или его положения, устанавливающих административную ответственность за содеянное, за исключением случая одновременного вступления в силу положений закона, отменяющих за содеянное административную ответственность и устанавливающих уголовную. Общество также подвергло сомнению конституционность ст. 260 АПК, определяющей требования к форме и содержанию апелляционной жалобы.
КС признал оспариваемые нормы соответствующими Конституции
Изучив доводы жалобы, Конституционный Суд отметил, что предметом его изучения являются ч. 2 ст. 1.7, ч. 5 ст. 4.4 и ч. 1 ст. 15.25 КоАП в той мере, в какой на их основе в системе текущего регулирования решается вопрос о применении с обратной силой закона, улучшающего положение лица, совершившего административное правонарушение, при совершении юрлицом нескольких правонарушений, предусмотренных ч. 1 ст. 15.25 Кодекса. Речь идет о нарушениях, выявленных в рамках одного контрольного (надзорного) мероприятия, наказания за которые назначены до вступления в силу ч. 5 ст. 4.4 КоАП, при этом часть постановлений о наложении административного штрафа на эту дату не исполнены.
Со ссылкой на собственное Постановление от 9 июля 2021 г. № 34-П Суд напомнил, что ч. 1 ст. 15.25 КоАП позволяет индивидуализировать наказание и назначить его с учетом личности и имущественного положения виновного, равно как и обстоятельств, смягчающих ответственность. Сама по себе эта норма не может нарушать конституционные права граждан. Так, в период применения данного законоположения в делах заявителей его санкция предусматривала наложение административного штрафа на граждан, ИП и организации в размере от 3/4 до одного размера суммы незаконной валютной операции; на должностных лиц – от 20 до 30 тыс. руб. Таким образом, предусматривались два способа исчисления штрафов (в кратном размере – для юрлиц и ИП, в твердом размере – для должностных лиц) и диапазон, в пределах которого назначалось наказание. В действующей редакции эта норма для должностных лиц также предусматривает назначение штрафа, кратного сумме незаконной валютной операции, однако ограничивает его максимальным размером в 30 тыс. руб.
КС добавил, что назначение штрафа за два или более правонарушения «как за совершение одного» в соответствии с ч. 5 ст. 4.4 КоАП не исключает возможности различного определения итогового (общего) размера штрафа в зависимости от существа правонарушения и порядка исчисления штрафа, предусмотренного конкретной санкцией Особенной части Кодекса. При этом ч. 5 ст. 4.4 КоАП снизила штрафную нагрузку для лиц, которым наказание назначается в фиксированном размере, а также для тех лиц, в отношении которых наказание ограничено максимальным фиксированным размером. В таких ситуациях за совершение любого количества правонарушений, предусмотренных одной статьей (частью статьи) Кодекса, в течение периода, охватываемого одним мероприятием по контролю (надзору), лицу может быть назначено одно наказание по совокупности всех правонарушений, но в пределах санкции соответствующей статьи. Вместе с тем при назначении штрафов, размер которых определен кратно стоимости предмета нарушения, не происходит уменьшения итогового размера штрафов, назначенных по результатам одного контрольного (надзорного) мероприятия, на основе ч. 5 ст. 4.4 КоАП. Это обусловлено правовой природой предмета правонарушения.
Исключением из общего правила, добавил Конституционный Суд, является случай, когда суммирование размеров таких штрафов не создаст правовых предпосылок для того, чтобы возникли основания для реализации права судьи, органа, должностного лица, рассматривающих дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, назначить на основе ч. 3.2 ст. 4.1 КоАП штраф в размере меньше минимального, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи разд. II Кодекса, что устанавливается судом при заявлении лицом, привлеченным к ответственности, требований об отмене по этим основаниям ранее вынесенных постановлений о назначении административного наказания, когда, исходя из сроков давности привлечения к ответственности, возможно вынесение нового постановления о назначении административного наказания.
Так, поясняется в постановлении, применение ч. 5 ст. 4.4 КоАП при назначении штрафа за совершение нескольких правонарушений, ответственность за которые предусмотрена ч. 1 ст. 15.25 Кодекса, «как за совершение одного» предполагает, что сложение сумм незаконных валютных операций по каждому правонарушению и назначение одного наказания за них приводят к различным результатам в зависимости от порядка исчисления размера штрафа, предусмотренного для разных субъектов нарушения. То есть для юрлиц при назначении штрафа, установленного в виде кратной величины (которая на момент вынесения налоговыми органами постановлений в отношении заявителей составляла от 3/4 до одного размера суммы незаконной валютной операции), его общий размер останется таким же, как при назначении штрафов за каждое правонарушение в отдельности (как того требовала ст. 4.4 Кодекса в ранее действовавшей редакции) и их суммировании. В то же время для должностных лиц при назначении штрафа, установленного в фиксированной сумме (на момент вынесения налоговыми органами постановлений в отношении заявителей – в диапазоне от 20 до 30 тыс. руб.), его итоговый размер вне зависимости от числа и размера незаконных валютных операций не может превышать 30 тыс. руб.
Таким образом, новое правовое регулирование, связанное со вступлением в силу ч. 5 ст. 4.4 Кодекса, позволило уменьшать размер итогового штрафа не для субъектов предпринимательской деятельности (юрлиц и индивидуальных предпринимателей), а для должностных лиц, заметил Конституционный Суд. Вместе с тем когда исчисление размера штрафа за подобные правонарушения производится в кратной величине, хотя итоговый штраф, назначаемый за совершение нескольких правонарушений «как за совершение одного», остается таким же, каким он был бы в соответствии с ранее действовавшим регулированием, положения ч. 1 ст. 15.25 КоАП в системной связи с ч. 5 его ст. 4.4 не могут рассматриваться как нарушающие принципы равенства, справедливости и назначения соразмерной санкции за правонарушение. В этих случаях назначение одного наказания за совершение нескольких однородных нарушений может улучить правовое положение лица, их совершившего. Таким образом, правовое регулирование, установленное ч. 5 ст. 4.4 КоАП, применимое при производстве по делам об административных правонарушениях, предусмотренных положениями разд. II Кодекса, в том числе ч. 1 ст. 15.25, может рассматриваться как улучшающее правовое положение не только должностных лиц, но и юрлиц и ИП.
Вместе с тем преобладающая правоприменительная практика (о чем свидетельствуют и судебные споры заявителей) исходит из того, что новым правовым регулированием, предусмотренным Законом от 26 марта 2022 г. № 70-ФЗ применительно к ч. 1 ст. 15.25 КоАП, уменьшается наказание и улучшается правовое положение только тех лиц, которым штраф назначается в твердом денежном выражении (либо в кратном размере, но с ограничением максимального размера). Поскольку размер итогового штрафа для юрлиц по-прежнему определяется пропорционально сумме всех незаконных валютных операций и, следовательно, не подлежит уменьшению, внесение дополнений в ст. 4.4 КоАП не свидетельствует об улучшении правового положения этой категории лиц. Однако такой подход ограничивает возможность придания обратной силы закону, улучшающему положение привлеченного к ответственности лица в части изменения в благоприятную для него сторону, правил о назначении наказания, поскольку игнорирует факт назначения вместо двух и более наказаний за соответствующее число правонарушений только одного, подчеркивается в постановлении.
Подобное истолкование оспариваемых норм нарушает конституционные принципы справедливости, юридического равенства и конституционной законности и обусловленные ими параметры действия закона во времени и по кругу лиц, не способствует поддержанию взаимного доверия государства и общества и тем самым расходится с требованиями Конституции. В то же время, если придание закону обратной силы в этом случае потребует отмены всех постановлений о назначении наказания за совершение юрлицом нескольких нарушений по ч. 1 ст. 15.25 КоАП, которые выявлены в рамках одного контрольного (надзорного) мероприятия, вынесенных до вступления в силу ч. 5 ст. 4.4 Кодекса, но не исполненных, это может повлечь на практике невозможность вынесения нового постановления, объединяющего все совершенные нарушения. Это также повлечет отступление от конституционных принципов и будет означать нарушение общеправового принципа неотвратимости ответственности, заметил Конституционный Суд.
В связи с этим, указал КС, привлеченное к ответственности юрлицо не вправе требовать назначения только одного наказания с неизменным итоговым размером штрафа. В свою очередь, постановления об ответственности за правонарушения по ч. 1 ст. 15.25 КоАП и выявленные в рамках одного контрольного (надзорного) мероприятия, когда такие документы вынесены до вступления в силу ч. 5 ст. 4.4 Кодекса, но не исполнены (все или отдельные из них), должны по решению соответствующих правоприменительных органов рассматриваться (учитываться) в качестве одного постановления о назначении административного наказания в размере, определяемом путем суммирования назначенных штрафов. При этом не требуется отмены ранее вынесенных постановлений о назначении административного наказания и принятия постановления, объединяющего все совершенные нарушения. В связи с этим КС признал ч. 2 ст. 1.7, ч. 5 ст. 4.4 и ч. 1 ст. 15.25 КоАП в их взаимосвязи не противоречащими Конституции в исследуемом аспекте.
Эксперты прокомментировали выводы КС
Генеральный директор юридической компании «Партнер» Константин Горин в комментарии «АГ» отметил, что с введением в действие ч. 5 ст. 4.4 КоАП при проведении контрольных (надзорных) мероприятий штраф за однородные нарушения назначается однократно. «Следует пояснить, что под однородными понимаются нарушения, имеющие один объект посягательства и регламентированные одной и той же статьей КоАП. Конституционный Суд уточнил, что ч. 5 ст. 4.4 Кодекса вносилась для снижения штрафной нагрузки и в случае установки штрафа исходя из величины предмета правонарушения она способствует улучшению правового положения нарушителя ввиду назначения одного наказания за совершение однородного нарушения. КС в пояснении своей позиции отметил неверную трактовку данной нормы в практике судов. Впредь эти нормы должны применяться судами как не предоставляющие субъекту, привлеченному к административной ответственности, права требовать назначения только одного наказания с неизменным итоговым размером штрафа. Вынесенные по результатам одного контрольного (надзорного) мероприятия постановления должны учитываться как одно с наказанием в размере, определяемом путем суммирования штрафов, назначенных постановлениями. Вынесения единого постановления, соответственно, не требуется. Своей позицией КС внес конструктивные правки в действующую практику, однако без внимания оставлены некоторые пробелы, вопрос о которых не стоял перед Судом, например касательно исчисления сроков давности», – пояснил он.
Партнер АБ Asterisk Николай Савенков заметил, что ранее каждый случай нарушения ч. 1 ст. 15.25 КоАП, выявленный в рамках одного контрольного мероприятия, требовал составления отдельного постановления – отдельного административного производства. «Теперь все случаи нарушения этой нормы позволяют вынести одно постановление в рамках одного производства. При этом штраф может быть наложен как за одно правонарушение, а не за все выявленные эпизоды, т.е. в меньшем объеме. Несмотря на соответствие Конституции указанных норм КоАП, которые были изменены поправками от 26 марта 2024 г. № 70-ФЗ, КС в Постановлении № 14-П/2024 привел важные и полезные разъяснения, касающиеся более широкой проблемы правоприменения – обратной силы новой нормы права, т.е. распространение и применение нормы регулирования на правовые отношения, возникшие до ее вступления, если при этом улучшается правовое положение субъекта права», – подчеркнул он.
Эксперт добавил, что зачастую правоприменители отказываются от применения обратной силы закона, так как это не всегда очевидно, как и в рассмотренном случае: абсолютная величина штрафов не может быть уменьшена в связи с применимом в данном случае принципом его определения – оборотность, которая и не имеет ограничения. «КС также указал и иные обстоятельства, улучшающие правовое положения заявителей (лиц, привлеченных к административной ответственности), что привело к действительно сбалансированному решению Суда. Тем самым КС указал правоприменителям, в том числе судам, на обязательность обратной силы закона, когда это улучшает правовое положение субъектов правоотношений, а мотивировочная часть постановления содержит четкие критерии для возможности установления обстоятельств улучшения правового положения субъектов», – заключил он.
