7 июля Конституционный Суд вынес Постановление № 37-П/2023, которым признал подп. 14 ч. 1 ст. 27 Закона о порядке выезда и въезда в Россию не противоречащим Конституции, но постановил пересмотреть судебные акты по делу гражданина Нигерии, которому на 10 лет был запрещен въезд в Россию, несмотря на наличие в стране жены и ребенка.
Превышение срока пребывания
20 декабря 2020 г. Прикубанский районный суд г. Краснодара привлек Муджиба Акинеми к административной ответственности по ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП в связи с превышением законного срока пребывания на территории России в 90 суток суммарно в течение 180 дней. Суд оштрафовал его на 2,5 тыс. руб., но при этом не было назначено наказание в виде административного выдворения за пределы РФ, являющегося обязательным по данному составу, поскольку на момент рассмотрения дела принятие решений об административном выдворении иностранных граждан было приостановлено Указом Президента от 18 апреля 2020 г. № 274 «О временных мерах по урегулированию правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ в связи с угрозой дальнейшего распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» (в редакции от 15 декабря 2020 г.).
Впоследствии ГУ МВД России по Краснодарскому краю на основании подп. 14 ч. 1 ст. 27 Закона о порядке выезда и въезда в Россию запретило въезд в РФ Муджиба Акинеми до 12 июня 2031 г. Находясь за пределами РФ, Муджиб Акинеми обратился в Первомайский районный суд г. Краснодара, утверждая, что ГУ МВД России по КК не было учтено наличие у него жены, которая является гражданкой РФ, и ребенка, а также что он является единственным кормильцем семьи.
Рассмотрев дело, суд указал, что совершенное Муджибом Акинеми нарушение миграционного законодательства существенно по своему характеру, ст. 27 Закона о порядке выезда и въезда в Россию по способу выражения является императивной, а наличие у мужчины членов семьи, живущих в РФ, не влечет признания решения о неразрешении въезда нарушающим его право на уважение личной и семейной жизни. Апелляция согласилась с выводами первой инстанции, а кассация оставила ее решение в силе. Судья ВС отказал в передаче жалобы для рассмотрения Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда.
Муджиб Акинеми обратился в Конституционный Суд, так как, по его мнению, подп. 14 ч. 1 ст. 27 Закона о порядке выезда и въезда в Россию не позволяет уполномоченным органам государственной власти РФ при вынесении решения о неразрешении иностранному гражданину въезда принять во внимание наличие у него близких семейных связей с проживающими в России лицами.
Норма соответствует Конституции, но судебные акты заявителя необходимо пересмотреть
Принимая жалобу к рассмотрению, КС указал, что его предметом является подп. 14 ч. 1 ст. 27 Закона о порядке выезда и въезда в Россию в той мере, в какой на его основании решается вопрос о неразрешении въезда в РФ сроком на 10 лет иностранцу, имеющему семью в России, в связи с нарушением срока пребывания в РФ, когда при привлечении его к административной ответственности за это превышение к нему не было применено наказание в виде административного выдворения.
КС заметил, что в Постановлении от 6 октября № 41-П/2022 уже обращался к вопросу о конституционности порядка применения к иностранному гражданину, превысившему срок пребывания в РФ, неразрешения въезда в страну. Конституционный Суд разъяснил правовые позиции, изложенные в нем:
- запрет на въезд иностранного гражданина в Россию хотя и может быть последствием наложения на него меры ответственности в виде административного выдворения, но по своей правовой природе является мерой принуждения, не тождественной привлечению к ответственности за административное правонарушение в сфере миграционного законодательства и не обусловленной применением или неприменением санкции в виде административного выдворения за пределы страны;
- запрет на въезд как мера принуждения имеет целью предупредить совершение иностранным гражданином, находящимся за пределами России, новых правонарушений, а потому не может быть увязан с производством в порядке, предусмотренном КоАП, в том числе с необходимостью привлечь виновного к административной ответственности; при этом для принятия решения о неразрешении въезда в РФ уполномоченный орган должен установить и оценить семейное положение иностранного гражданина и последствия такого решения для его семейной жизни;
- при проверке судом законности и обоснованности решения о неразрешении въезда не могут быть оставлены без внимания и те выводы и оценки, которые сделал суд во вступившем в законную силу постановлении по делу об административном правонарушении и которые касаются исследованных данных о личности иностранного гражданина, о его семейном положении, а также о недопустимости назначения такого вида наказания, как административное выдворение за пределы РФ (притом что за соответствующее правонарушение оно, согласно ч. 1.1 ст. 18.8 КоАП, должно назначаться обязательно), с точки зрения наличия оснований для их распространения на вывод о недопустимости наступления в отношении того же лица в связи с тем же нарушением миграционного законодательства последствий в виде решения о неразрешении въезда в РФ, в том числе с учетом того, что за время, прошедшее между постановлением суда по делу об административном правонарушении и решением уполномоченного органа о неразрешении въезда, обстоятельства, установленные при привлечении к административной ответственности, могли измениться;
- суд не может оценивать решение органа исполнительной власти о неразрешении иностранному гражданину въезда в Россию, руководствуясь только формальными предписаниями Закона о порядке выезда и въезда в Россию, предусматривающими полномочия на вынесение такого решения и даже его обязательность при наличии указанных в ч. 1 ст. 27 Закона о порядке выезда и въезда в Россию оснований, а обязан самостоятельно разрешить вопрос о допустимости запрета на въезд в РФ с учетом негативных последствий этого запрета для обеспечения права на уважение семейной жизни иностранного гражданина, – иное означало бы нарушение права на судебную защиту, гарантированного ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции.
КС пояснил, что приведенные правовые позиции применительны к ситуации, когда решению административного органа о неразрешении иностранному гражданину въезда в РФ на три года предшествовало принятие решения суда о неназначении наказания в виде административного выдворения за пределы России в связи с наличием семейных связей на ее территории. Однако они могут быть распространены и на случаи, когда решению о неразрешении въезда предшествовал судебный акт, которым к иностранному гражданину административное выдворение не было применено в связи с иными обстоятельствами, в частности в связи с временным приостановлением применения данного вида административного наказания, введенным подп. «б» п. 2 Указа Президента № 274, как это было в деле Муджиба Акинеми.
Касаясь въезда, пребывания и проживания иностранных граждан в Российской Федерации, неоднократно указывал на особую роль и полномочия судов при решении соответствующих вопросов, когда нахождение иностранного гражданина в России обусловлено наличием у него семейных связей на ее территории, заметил Суд. Оценка того, отвечает ли долгосрочный запрет на въезд иностранного гражданина в Российскую Федерацию критериям соразмерности ограничения прав и свобод, баланса конституционно защищаемых ценностей, частных и публичных интересов, может потребовать изучения обстоятельств и причин нарушения иностранным гражданином срока пребывания в России, а также установления иных обстоятельств: соблюдение им законодательства РФ, отсутствие или наличие фактов совершения им правонарушений, в том числе за пределами Российской Федерации; наличие у него постоянно проживающих на территории России членов семьи, других близких родственников, для контактов с которыми и для исполнения обязанностей в отношении которых ему необходимо находиться на ее территории; наличие у него социальных и иных связей с РФ, жилого помещения для проживания на ее территории; род его занятий в России и обладание законным источником дохода.
Конституционный Суд разъяснил, что суды, – несмотря на то что решение административного органа о неразрешении въезда принято в связи с нарушением срока пребывания в РФ, – не лишены возможности исследовать, имеются ли иные, более существенные обстоятельства, которые препятствуют въезду иностранного гражданина в Россию, пребыванию и проживанию на ее территории, и учесть эти обстоятельства при решении вопроса о необходимости запрета на въезд, хотя они и не были положены в основу решения административного органа о таком запрете. Когда длительный запрет иностранному гражданину на въезд в РФ связан исключительно с нарушением срока пребывания в России и иные основания для такого запрета судом не установлены, цели соблюдения миграционных правил во всяком случае не могут в силу Конституции рассматриваться судом как превалирующие, если применение запрета с очевидностью лишит иностранного гражданина возможности реализовать свои родительские права в отношении несовершеннолетних детей или заботиться о членах своей семьи и о других близких родственниках, нуждающихся в заботе и реально ее от него получавших, при невозможности либо затруднительности воссоединения семьи на территории другого государства.
При этом принятие судом решения об отмене решения о неразрешении въезда в Россию по такого рода гуманным основаниям не снимает с иностранного гражданина обязанность оформить свой миграционный статус в Российской Федерации согласно законодательству. В силу ч. 2 ст. 15 Конституции иностранный гражданин должен уважать российский правопорядок, в противном случае он может столкнуться с негативными последствиями своего поведения, в том числе с точки зрения его миграционного статуса, особенно если – несмотря на судебный акт, которым запрет на въезд в Российскую Федерацию отменен в целях обеспечения и защиты его прав в сфере семейной жизни, – он продолжает пренебрегать указанной обязанностью.
Таким образом, Конституционный Суд признал подп. 14 ч. 1 ст. 27 Закона о порядке выезда и въезда в Россию не противоречащим Конституции, поскольку он предполагает, что при наличии вступившего в законную силу постановления суда по делу об административном правонарушении, в котором к иностранному гражданину не было применено наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации, суд, проверяя законность и обоснованность принятого в связи с теми же обстоятельствами решения уполномоченного органа о неразрешении тому же иностранному гражданину въезда в Россию, обязан установить и оценить семейное положение иностранного гражданина и последствия принятого решения для его семейной жизни и самостоятельно разрешить вопрос о допустимости применения к нему запрета на въезд в Россию с учетом негативных последствий такого запрета для обеспечения права на уважение семейной жизни иностранного гражданина.
КС постановил пересмотреть судебные акты по делу Муджиба Акинеми, вынесенные на основании подп. 14 ч. 1 ст. 27 Закона о порядке выезда и въезда в Россию.
Адвокаты оценили позицию Суда
Адвокат АП Московской области Даханаго Нагоева считает, что позиция Конституционного Суда согласуется как с действующим российским миграционным законодательством, так и с ранее принятым самим КС РФ по аналогичному обращению постановлением. «Суд повторно изложил свою позицию относительно порядка применения к иностранному гражданину, превысившему срок пребывания в РФ, запрета въезда в страну и обратил внимание судов, рассматривающих дела о нарушении иностранным гражданином миграционного законодательства, на необходимость установления и оценки семейного положения иностранного гражданина и последствий такого решения для его семейной жизни», – заметила эксперт.
По мнению Даханаго Нагоевой, КС РФ в очередной раз напомнил судам о недопустимости формального подхода при рассмотрении подобных дел и об обязанности при разрешении вопроса о возможности применения запрета на въезд в Российскую Федерацию учитывать негативные последствия этого запрета для обеспечения права на уважение семейной жизни иностранного гражданина. Она отметила, что причины, по которым судьи не учитывают позицию КС РФ, могут быть разные, поскольку судьи независимы и принимают решения исходя из внутренних убеждений.
«Если судья действовал в рамках судейского усмотрения и не допустил грубого нарушения при применении норм права, то можно утверждать о судейской ошибке, которая может быть исправлена вышестоящим судом. В то же время решения судов должны соответствовать критерию законности. Принятие судьями незаконных и необоснованных решений может говорить о низком уровне профессиональной квалификации судьи, неудовлетворительной подготовке к рассмотрению дела и организации судебного процесса», – указала Даханаго Нагоева.
Адвокат Адлерского филиала № 1 г. Сочи «Краснодарской краевой коллегии адвокатов» Михаил Мануков полагает, что КС РФ правильно истолковал закон с точки зрения критериев соразмерности ограничения прав и свобод человека и справедливости в конституционно-правовой трактовке. Он обратил внимание, что Конституционный Суд, говоря о въезде, пребывании и проживании иностранных граждан в Российской Федерации, неоднократно указывал на особую роль и полномочия судов при решении соответствующих вопросов, когда нахождение иностранного гражданина в РФ обусловлено наличием у него семейных связей на ее территории (постановления от 12 марта 2015 г. № 4-П/2015, от 17 февраля 2016 г. № 5-П/2016, от 20 октября 2016 г. № 20-П/2016 и от 29 мая 2018 г. № 21-П/2018; Определение от 19 мая 2009 г. № 545-О-О/2009).
«Не может быть справедливым лишение человека (иностранного гражданина) возможности видеться со своей семьей (детьми, супругой, родителем) на десять лет за нарушение ст. 18.8 КоАП, так как вред, причиненный общественным отношениям, несущественный. Даже за совершение уголовного преступления малой и средней тяжести, дело по которому прекращено, столь суровое наказание не может считаться адекватной мерой», – указал Михаил Мануков.
Адвокат заметил, что от Первомайского районного суда г. Краснодара до кассационного суда практика по делу была отрицательная. По его мнению, это связано с тем, что судьи в целом к постановлениям КС относятся вторично и не чувствуют обязанности их применять, так как «наверху никто ничего не отменит» и никакой судья из-за этого еще мантию не потерял. Кроме того, присутствует формализм. КС отметил, что по смыслу ч. 1 ст. 21 и ст. 45 Конституции в любых правоотношениях личность выступает не как объект государственной деятельности, а как полноправный субъект, который может защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами. Ограничение суда исполнением одних лишь формальных требований закона (подп. 14 ч. 1 ст. 27 Закона о порядке выезда из РФ и въезда в РФ) и отказ от оценки фактической обоснованности обжалуемых действий (бездействия) и решений искажают суть правосудия (Постановление от 30 июня № 31–П/2021). В то же время Михаил Мануков считает «ошибкой» КС непризнание оспариваемого положения противоречащим Конституции. Адвокат полагает, что постановление КС РФ, как и другие судебные акты, ситуацию не особо изменит, пока закон написан так, как он написан.
Адвокат АП Санкт-Петербурга Ольга Цейтлина заметила, что правовая позиция о необходимости судебного контроля и соблюдения справедливого баланса между интересами личности и уважением частной и семейной жизни была неоднократно сформулирована КС. «Суды не просто должны осуществлять судебный контроль за законностью и обоснованностью решения административного органа о неразрешении въезда, но самостоятельно разрешать вопрос о необходимости, адекватности и пропорциональности установленного запрета на въезд или пребывания в РФ для иностранного гражданина в его конкретных обстоятельствах; суды обязаны исследовать фактические обстоятельства по существу, не ограничиваясь установлением формальных условий применения нормы. Между тем суды на практике устраняются от судебного контроля, оценки фактических обстоятельств дела и последствий принятия решения для семейной жизни заявителя с учетом интересов его жены, детей, родителей, общественно-политической ситуации в стране и невозможности возврата в страну исхода», – отметила эксперт.
Ольга Цейтлина считает, что судам проще и безопаснее сослаться на норму закона и позицию миграционного органа, запрещающего въезд, чем проводить правовой анализ и учитывать баланс интересов личности и охраняемых законом интересов государства.
В связи с этим, несмотря на неоднократно высказанную правовую позицию о необходимости взвешенного судебного контроля, суды продолжают выносить решения о запрете на въезд даже в отношении выходцев из Украины, несмотря на наличие угрозы для их жизни и здоровья при возвращении в эту страну в условиях проведения СВО, не учитывают отсутствие фактической возможности выезда или получения или продления национальных документов в связи с разрывом дипломатических отношений. «Поскольку в настоящее время заявители не могут обратиться в ЕСПЧ и там защитить свои нарушенные права, одна надежда остается на российский суд, который, с учетом высказанной КС позиции, обязан не только руководствоваться формальным подходом и интересами государства, но и уважать и охранять интересы личности, семьи и детей», – заключила адвокат.
Связаться с представителем заявителя – адвокатом АП Краснодарского края Алексеем Чинякиным – «АГ» не удалось.
