18 октября Конституционный Суд вынес Постановление № 44-П/2022, которым признал абз. 12 п. 1 ст. 15 Закона о статусе военнослужащих неконституционным, поскольку он не дает однозначного решения вопроса о порядке и условиях предоставления предусмотренных им гарантий в жилищной сфере гражданину России, проходившему военную службу по контракту, являвшемуся в определенный период этой службы гражданином другого государства и без учета этого периода не имеющему необходимой продолжительности военной службы для предоставления данных гарантий.
Военная служба до получения российского гражданства не учитывалась для получения жилья
С 1 июня 2005 г. до 19 августа 2019 г. гражданин Республики Армения Артур Степанян проходил военную службу в пограничных органах Российской Федерации, находящихся на территории Армении. В 2019 г. он был принят в гражданство России.
7 февраля 2020 г. в связи с приобретением гражданства и предстоящим увольнением Артур Степанян в соответствии с абз. 12 п. 1 ст. 15 Закона о статусе военнослужащих подал в жилищную комиссию воинской части по месту прохождения службы заявление о признании его и членов его семьи нуждающимися в жилом помещении, предоставляемом по договору социального найма в избранном месте жительства в городе Москве (Зеленограде), однако получил отказ. Жилищная комиссия воинской части пришла к выводу, что продолжительность военной службы Степаняна после приобретения им гражданства составила менее одного года, а период его военной службы в пограничном УФСБ как гражданина Республики Армения не подлежит учету для обеспечения жилым помещением в соответствии с п. 1 ст. 15 Закона о статусе военнослужащих. Позже он был уволен по достижении предельного возраста пребывания на военной службе.
Артур Степанян обратился в 5-й гарнизонный военный суд с административным иском об оспаривании действий командира и решения жилищной комиссии воинской части об отказе в принятии его и членов его семьи на учет в качестве нуждающихся в жилом помещении, предоставляемом для постоянного проживания по избранному месту жительства. Суд отказал, но вместе с тем установил, что истец не обеспечен жилым помещением на территории как России, так и Республики Армения. Вышестоящие суды оставили решение без изменения. В передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по делам военнослужащих Верховного Суда было отказано определением судьи, оснований не согласиться с которым не усмотрел и заместитель председателя ВС.
Конституционный Суд установил пробел в законодательстве
Артур Степанян обратился в Конституционный Суд. Он посчитал, что абз. 12 п. 1 ст. 15 Закона о статусе военнослужащих не соответствует Конституции в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования он не обеспечивает предоставления жилищных гарантий нуждающимся в жилых помещениях военнослужащим – гражданам России при увольнении с военной службы по достижении ими предельного возраста пребывания на военной службе, по состоянию здоровья или в связи с организационно-штатными мероприятиями при общей продолжительности военной службы 10 лет и более, поскольку не учитывает времени прохождения военной службы Российской Федерации иностранными гражданами до получения ими гражданства России.
Изучив материалы дела, КС указал, что данное законоположение является предметом его рассмотрения постольку, поскольку служит основанием для решения вопроса о предоставлении предусмотренных им гарантий в жилищной сфере гражданину России, проходившему военную службу по контракту, являвшемуся в определенный период этой службы гражданином другого государства и без учета этого периода не имеющему необходимой продолжительности военной службы для предоставления данных гарантий.
КС заметил, что военная служба иностранных граждан в сфере обеспечения защиты и охраны государственной границы не предусмотрена непосредственно Законом о воинской обязанности и военной службе уже достаточно длительное время. Вместе с тем Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Армения о порядке комплектования и прохождения военной службы гражданами Республики Армения в Пограничных войсках России, находящихся на территории Армении, заключенное в соответствии с Договором между РФ и Республикой Армения о статусе Пограничных войск РФ, находящихся на территории Республики Армения, и условиях их функционирования, в порядке исключения предусматривает возможность поступления граждан Армении на военную службу по контракту в Пограничные войска РФ, находящиеся на территории Армении, в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Следовательно, в силу Соглашения в его системной связи с законодательством России граждане Армении и после изменения российского законодательства сохранили возможность проходить военную службу в пограничных органах Федеральной службы безопасности. В соответствии со ст. 5 Соглашения порядок прохождения военной службы гражданами Армении, поступившими на военную службу по контракту и по призыву в Пограничные войска РФ, находящиеся на территории Армении, определяется законодательством РФ, другими нормативными актами, регулирующими деятельность Пограничных войск РФ. При этом они имеют равные с военнослужащими России права и обязанности. Вместе с тем в ст. 6 и других статьях Соглашения уточняется правовой статус этой категории военнослужащих, на которых законодательство РФ о военной службе распространяется только в той мере, в какой иное не предусмотрено Договором между Российской Федерацией и Республикой Армения о статусе Пограничных войск РФ, находящихся на территории Армении, и Соглашением.
Согласно ст. 9 Соглашения военная служба в Пограничных войсках РФ засчитывается гражданам Армении как военная служба в Вооруженных Силах Республики Армения с предоставлением им и членам их семей прав и льгот в соответствии с законодательством Республики Армения. В порядке, установленном законодательством Армении, осуществляется: страхование, пенсионное обеспечение и жилищное обеспечение данной категории военнослужащих.
Таким образом, указал КС, законодательство о военной службе и статусе военнослужащих в его системной связи с нормами международного права с достаточной степенью определенности регулирует отношения, связанные с жилищным обеспечением лиц, проходящих военную службу: как граждан России, так и граждан других государств. Вместе с тем в системе действующего правового регулирования остается нерешенным вопрос о праве на жилище тех военнослужащих, которые начинали военную службу как иностранные граждане, а продолжали и заканчивали ее, будучи гражданами России.
Конституционный Суд заметил также, что в принятом в целях установления правил исчисления продолжительности службы, в том числе военной, Постановлении Совета Министров – Правительства РФ от 22 сентября 1993 г. № 941 «О порядке исчисления выслуги лет, назначения и выплаты пенсий, компенсаций и пособий лицам, проходившим военную службу в качестве офицеров, прапорщиков, мичманов и военнослужащих сверхсрочной службы или по контракту в качестве солдат, матросов, сержантов и старшин либо службу в органах внутренних дел, федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, органах принудительного исполнения Российской Федерации, войсках национальной гвардии Российской Федерации, и их семьям в Российской Федерации» не содержится каких-либо упоминаний ни о возможности учета продолжительности военной службы иностранного гражданина, впоследствии получившего российское гражданство, ни о запрете учета периода военной службы гражданина России до приобретения им российского гражданства.
«Таким образом, ни оспариваемая норма, ни правовые положения, определяющие порядок исчисления продолжительности военной службы, не дают однозначного ответа на вопрос, распространяется ли данный порядок на тех граждан Российской Федерации, которые, поступив на военную службу как иностранные граждане, приобрели впоследствии российское гражданство. Это дает основание правоприменительным органам отказывать таким гражданам Российской Федерации в учете периода военной службы до приобретения ими российского гражданства при решении вопроса о наличии права на получение жилищных гарантий», – отмечается в постановлении.
Суд постановил устранить неопределенность
КС указал, что порядок учета продолжительности военной службы военнослужащих – иностранных граждан, проходящих военную службу в Вооруженных Силах РФ на территориях других государств, в том числе и для целей, указанных в оспариваемом положении п. 1 ст. 15 Закона о статусе военнослужащих, может определяться в соответствии с международными договорами РФ. Суд вновь обратил внимание на то, что в соответствии со ст. 9 Соглашения военная служба засчитывается гражданам Армении как военная служба в Вооруженных Силах Республики Армения. Следовательно, до тех пор пока военнослужащий сохраняет гражданство Армении, его военная служба засчитывается только в качестве военной службы в Армении и не может быть одновременно учтена как военная служба в Российской Федерации. Но правила зачета продолжительности службы военнослужащему, который, проходя военную службу Российской Федерации, отказался от гражданства Армении и стал гражданином России, в Соглашении не установлены.
КС заметил, что в силу вытекающего из Конституции принципа справедливости определение продолжительности военной службы для целей реализации гарантий обеспечения социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей, в том числе в сфере жилищного обеспечения, должно производиться на основе объективных, заранее установленных критериев и с учетом определенного соответствующим образом периода их военной службы в качестве иностранного гражданина. Однако абз. 12 п. 1 ст. 15 Закона о статусе военнослужащих допускает возможность использования правоприменителем взаимоисключающих вариантов толкования содержащегося в нем понятия продолжительности военной службы применительно к исчислению периода военной службы лица, которое начинало службу, будучи иностранным гражданином, а закончило ее, имея гражданство России. Продолжительность службы может исчисляться либо с момента заключения контракта о прохождении военной службы, либо с момента приобретения российского гражданства.
Прохождение иностранными гражданами военной службы, преследуя и публично значимую цель обеспечения обороны и безопасности конкретного иностранного государства, во всяком случае служит обеспечению интересов России. Следовательно, такая военная служба иностранного гражданина по существу является если не равнозначной тем периодам военной службы, которые засчитываются в выслугу лет, то по крайней мере подлежащей учету (полностью или частично) в порядке, устанавливаемом законодательством РФ, в том числе и для обеспечения жилыми помещениями, в случае приобретения военнослужащим в период прохождения военной службы гражданства РФ.
Поскольку военная служба иностранных граждан в ВС РФ осуществляется с целью обеспечить защиту территориальной целостности, безопасности и политических интересов российского государства, т.е. для достижения задач, поставленных перед российской армией, а также исходя из сложившихся межгосударственных отношений с дружественными странами, федеральный законодатель обязан учитывать при определении продолжительности соответствующей военной службы, в том числе для приобретения права на получение социальных гарантий в жилищной сфере, не только период, в течение которого проходящее такую службу лицо имело гражданство РФ, но и период, когда это лицо до приобретения российского гражданства имело гражданство иного государства.
Исчисление продолжительности военной службы в пограничных органах России для такой категории граждан только с момента приобретения ими российского гражданства свидетельствовало бы о нарушении вытекающего из Конституции принципа справедливости, поскольку фактически приводило бы к лишению указанной категории военнослужащих права на улучшение жилищных условий, несмотря на то что они, соблюдая свой контракт о прохождении военной службы наряду с другими военнослужащими – гражданами России, переносили те же тяготы и лишения военной службы, предусматривающей выполнение задач, которые сопряжены с опасностью для жизни и здоровья, и исполняли аналогичные обязанности в интересах российского государства. При этом задачей федерального законодателя является необходимость поиска оптимального баланса частных интересов этой категории военнослужащих и публичных интересов.
Таким образом, КС признал, что абз. 12 п. 1 ст. 15 Закона о статусе военнослужащих в силу своей неопределенности, порождающей возможность различного истолкования, не обеспечивает на основе принципов равенства и справедливости однозначного решения вопроса о порядке и условиях предоставления предусмотренных им гарантий в жилищной сфере гражданину России, проходившему военную службу по контракту, являвшемуся в определенный период этой службы гражданином другого государства и без учета этого периода не имеющему необходимой продолжительности военной службы для предоставления данных гарантий.
Федеральному законодателю надлежит внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения с целью определения правил и способов учета продолжительности военной службы лиц из числа иностранных граждан, получивших гражданство РФ в период прохождения военной службы. При этом федеральному законодателю при решении вопроса об обеспечении жилищных прав граждан РФ, получивших гражданство в период военной службы, необходимо исключить возможность двойного предоставления жилищной субсидии или жилого помещения: как в соответствии с законодательством государства, на территории которого они служили (гражданами которого являются), так и по законодательству Российской Федерации, указал КС.
Суд отметил, что сказанное не может рассматриваться как исключающее возможность восполнения пробела в действующем правовом регулировании, касающегося вопросов исчисления продолжительности военной службы и жилищных гарантий для указанной категории военнослужащих, президентом и правительством в рамках их компетенции. Вынесенные по делу Артура Степаняна решения КС постановил пересмотреть.
Эксперты о постановлении КС
Юрист Ольга Морозова посчитала, что КС принял уникальное решение, в котором из-за отсутствия подзаконной нормы признал спорную статью закона нарушающей принцип правовой определенности, и пришел к выводу, что законодатель обязан урегулировать вопрос включения срока военной службы иностранного гражданина в общую выслугу лет после принятия им гражданства РФ применительно к гарантированному праву на улучшение жилищных условий военнослужащих. Однако, заметила она, от продолжительности выслуги лет зависит не только жилищный вопрос, но и все социальные гарантии, включая назначение военной пенсии. Следовательно, выполнение постановления КС приведет к получению «полного пакета» соцгарантий гражданами России, которые, будучи иностранцами, проходили военную службу и приравненную к ней в подразделениях РФ.
Ольга Морозова указала, что по вполне понятным причинам государство не предусматривает одинаковых социальных пакетов для собственных и для иностранных граждан. «Но в данном Конституционным Судом толковании принцип равенства и справедливости требует от законодателя определить порядок исчисления выслуги лет военным мигрантам, получившим гражданство РФ, включая период их службы, будучи иностранными гражданами. КС решил, что если иностранный гражданин прошел военную службу в российской армии, стал гражданином РФ, то вместе с российским гражданством его должен ждать гарантированный бонус в виде социальных льгот, предусмотренных для военных граждан России, – заметила она. – Человек был иностранным гражданином, когда служил в российской армии. Почему же этот период должен ему засчитываться в качестве прохождения военной службы гражданином РФ? КС нашел справедливым исходить не из гражданства работника, а из российской принадлежности (юрисдикции) “работодателя” в вопросе предоставления социальных льгот».
Эксперт добавила, что постановление КС ломает существующую правовую конструкцию настолько, что даже не решает проблему заявителя, поскольку не известно, каким образом законодатель выполнит предписанное Судом и как будет исчисляться общий срок службы для военных мигрантов, получивших гражданство РФ. При этом в рассмотренном КС случае речь даже не идет о миграции, а о том, что иностранный гражданин на территории иностранного государства служил в пограничном подразделении РФ.
Ольга Морозова полагает, что по такой логике можно не получать гражданство РФ: завтра иностранный гражданин, прослуживший 20 лет в армии России, обратится в КС по аналогичному вопросу о том, что ему не предоставили таких же гарантий в жилищной сфере или военную пенсию, предусмотренную для граждан Российской Федерации, и все, что написано в постановлении КС, будет отнесено и к нему, ведь он тоже добросовестно выполнял конституционно значимые функции для России, служа в Вооруженных Силах либо в приравненных к военным структурах РФ. Тем более что прецедент рассмотрения жалоб иностранных граждан уже создан Постановлением КС от 6 октября № 41-П/2022 в связи с жалобой гражданина Республики Сербия Милана Джурджевича.
«Если Конституционный Суд решил защищать права иностранных граждан, то ему не помеха и собственный федеральный конституционный закон, предусматривающий конституционный способ восстановления нарушенных прав россиян. Иностранных граждан в качестве субъекта конституционной защиты – нет и быть не может, исходя из Конституции», – указала Ольга Морозова, добавив, что Постановление КС № 44-П – это опасный прецедент, свидетельствующий о несоблюдении Конституции самим Конституционным Судом в части реализации своих полномочий.
Адвокат КА Железнодорожного округа г. Хабаровска в Хабаровском крае Максим Васюхин посчитал, что КС фактически вышел за рамки понятия гражданства, распространив норму социального обеспечения на иностранного гражданина, который на равных условиях нес военную службу, перенося все тяготы и лишения военной службы в интересах РФ. «Нельзя не согласиться, что таким гражданам должны полагаться соответствующие льготы, компенсации и гарантии. Предположу, что в ближайшее время будут похожие решения КС РФ в таком же ключе относительно других социальных гарантий иностранным гражданам, проходившим военную службу или работающим в интересах РФ и впоследствии получившим гражданство РФ», – отметил он.
Адвокат АП г. Москвы Александра Пак полагает, что благодаря разъяснениям КС будет четко и однозначно указано, засчитывается ли срок прохождения военной службы иностранным лицом, в последующем сменившим гражданство на российское, в Вооруженных Силах РФ для обеспечения жильем. «С одной стороны, указал КС, Степанян на период прохождения военной службы, который он просит зачесть, не являлся гражданином РФ, он стал им в последующем. С другой стороны, Степанян, как и военнослужащий РФ, проходя службу в пограничных органах РФ, действовал также в интересах РФ, несмотря на то что являлся гражданином Армении и проходил службу в Республике Армения. Став гражданином РФ и проходя службу уже как гражданин РФ, он был лишен права на предоставление жилья или субсидии. Налицо нарушение принципа равенства и справедливости, поскольку нарушаются права Артура Степаняна», – отметила она.
