Верховный Суд вынес Кассационное определение по делу № 50-КАД25-8-К8, в котором он, в частности, пояснил нюансы распределения ответственности по устранению свалки на участках земли, госсобственность на которые не разграничена.
В августе 2023 г. минприроды Омской области провело выездное обследование земель, расположенных вблизи объекта накопленного вреда окружающей среде «Закрытая свалка, расположенная в Ленинском административном округе г. Омска», в ходе которого выявлены места несанкционированного размещения бытовых и строительных отходов, а также отходов с резким запахом нефтепродуктов на двух участках земли, государственная собственность на которые не разграничена.
В связи с неустранением этих свалок указанное министерство 17 ноября обратилось в суд с административным иском к администрации Омска в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, в котором просило обязать ответчика устранить выявленную свалку. К участию в деле были привлечены Минфин России и минфин Омской области в качестве соответчиков, а Минприроды России – в качестве заинтересованного лица.
Суд удовлетворил исковые требования, с чем согласились апелляция и кассация. Они пришли к выводу, что свалка расположена на земельных участках, государственная собственность на которые не разграничена, при этом орган местного самоуправления не совершал умышленных неправомерных действий, способствующих продолжению ее функционирования. В связи с этим суды обязали городскую администрацию в течение трех месяцев со дня вступления в законную силу судебного решения направить в Минфин России и минфин Омской области необходимые документы о предстоящих расходах на устранение свалки, а затем в течение полугода со дня поступления средств софинансирования из бюджета РФ и областного бюджета ликвидировать ее. В свою очередь, на Минфин России и минфин Омской области была возложена обязанность в равных долях участвовать в софинансировании мероприятий по ликвидации свалки в 90% общего объема расходов, а на городскую администрацию – в 10% общего объема расходов.
Сначала судья Верховного Суда не принял кассационную жалобу Минфина России, но зампредседателя ВС РФ направил ее вместе с делом на рассмотрение Судебной коллегии по административным делам ВС. Изучив дело, коллегия сочла, что нижестоящим судам стоило проверить, является ли администрация Омска контролируемым лицом в понимании Закона о контроле с учетом того, что выявленная минприроды Омской области свалка расположена на участках земли, государственная собственность на которые не разграничена.
Как указал ВС, минприроды Омской области как орган регионального государственного экологического контроля по результатам проведения им контрольных мероприятий принимает одно из решений, предусмотренных ст. 90 Закона о контроле. Помимо этого на основе ст. 66 Закона об охране окружающей среды минприроды Омской области вправе предъявить в суд иск о возмещении вреда, причиненного окружающей среде ввиду нарушений обязательных требований, а также иск о взыскании компенсационного платежа. Вместе с тем в деле отсутствует решение, принимаемое по результатам проведения регионального государственного экологического контроля (надзора) в соответствии со ст. 90 Закона о контроле или ст. 66 Закона об охране окружающей среды. При этом материалы выездного обследования достоверно не устанавливают виды образовавшихся в границах свалки отходов согласно Федеральному классификационному каталогу отходов, утвержденному Приказом Росприроднадзора от 22 мая 2017 г. № 242, равно как и наличие или отсутствие накопленного вреда от их размещения. Однако эти факты являются юридически значимыми для разрешения административного дела и влияют на его исход.
Суд указал: из материалов дела видно, что в границах свалки было установлено превышение в 2,5 раза массовой доли нефтепродуктов. В акте выездного обследования также зафиксировано наличие четырех мест сброса отходов с резким запахом нефтепродуктов. Загрязнение земель нефтепродуктами может способствовать накоплению вреда окружающей среде и здоровью человека. Выявление объектов накопленного вреда окружающей среде и организация ликвидации накопленного вреда окружающей среде применительно к территориям, расположенным в границах земельных участков, находящихся в собственности муниципальных образований, осуществляются органами местного самоуправления таких муниципалитетов, применительно к иным территориям – органами госвласти субъектов РФ. Соответственно, выявление объектов накопленного вреда окружающей среде и организация ликвидации накопленного вреда окружающей среде на территории Омской области применительно к землям, собственность на которые не разграничена, осуществляются минприроды Омской области.
«При таких обстоятельствах возложение на орган местного самоуправления обязанности очистить от загрязнения нефтепродуктами земельные участки, государственная собственность на которые не разграничена, без выяснения вопроса о том, осуществляло ли минприроды Омской области в установленном порядке выявление, обследование и оценку накопленного вреда окружающей среде в связи с возникновением свалки, является неправомерным. В свою очередь, отнесение свалки к объектам накопленного вреда окружающей среде может привести к совпадению истца и ответчика в одном лице и, как следствие, к утрате основания административного искового заявления», – отмечено в определении ВС.
В нем также указано, что свалка располагается на расстоянии 30 м от объекта накопленного вреда окружающей среде, в отношении которого уже заключен муниципальный контракт на выполнение подрядных работ, в том числе по рекультивации. При этом законодательством предусмотрена возможность изменения внесенных в госреестр сведений об объекте накопленного вреда окружающей среде, в том числе касающихся площади занимаемой им территории. Поскольку свалка находится в непосредственной близости от такого объекта и в ее границах устанавливалось превышение доли нефтепродуктов, у судов в целях установления способа ее ликвидации были основания для того, чтобы рассмотреть вопрос об изменении площади территории, на которой располагается объекта накопленного вреда окружающей среде, путем присоединения к ней земель, на которых размещена свалка. В связи с этим ВС отменил решения нижестоящих инстанций и вернул дело на новое рассмотрение.
Адвокат, управляющий партнер ZHAROV GROUP Евгений Жаров полагает, что в этом определении ВС РФ обратил внимание на системные ошибки, допущенные судами при рассмотрении дел о ликвидации несанкционированных свалок на землях с неразграниченной государственной собственностью. «Особенно важно, что Суд указал на необходимость четкого установления правового статуса территории и проведения надлежащей процедуры выявления и оценки накопленного вреда окружающей среде до возложения обязанностей по ее ликвидации. Это подчеркивает, что органы власти должны действовать в строгом соответствии с процедурами, установленными экологическим и контрольным законодательством, а не перекладывать ответственность без должных оснований. Эта правовая позиция ВС имеет существенное значение для судебной практики, поскольку она акцентирует внимание на процессуальных гарантиях и распределении полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти. Теперь при рассмотрении аналогичных споров судам необходимо тщательно проверять, были ли соблюдены все этапы контрольно-надзорных мероприятий, проведены ли классификация отходов и оценка вреда, а также является ли администрация муниципального образования надлежащим ответчиком. Это способствует повышению качества правоприменения и укреплению экологического правопорядка», – заключил он.
Руководитель практики недвижимости и строительства Санкт-Петербургского офиса «Пепеляев Групп» Елена Крестьянцева заметила, что это дело отправлено на новое рассмотрение по причине наличия у ВС РФ сомнений, не связано ли загрязнение с объектом накопленного вреда, расположенным поблизости. «Действительно, устранение свалок и ликвидация объектов накопленного вреда предполагают разные процедуры и источники финансирования. Однако для этого дела это может означать существенное затягивание разрешения вопроса. В первой инстанции могут потребоваться привлечение соответчиков, изменение исковых требований, проведение экспертизы относительно причин загрязнения. Особенность дела заключается в том, что ответчиком является публично-правовое образование. В делах, где ответчиками являются частные лица, подобные доводы относительно истинных источников загрязнения редко учитываются судами. Кроме того, свалки на землях в неразграниченной государственной собственности часто не ликвидируются годами, подобный формализм не способствует ускорению процесса», – убеждена она.
