Верховный Суд опубликовал Определение № 305-ЭС23-3219 по делу А40-229561/2021, в котором напомнил о том, что именно аэропорт, являясь оператором аэродрома и его эксплуатантом, обязан осуществлять деятельность по обеспечению авиационной безопасности на его территории.
Летом 2021 г. на основании распоряжения Ространснадзора проводилась внеплановая документарная проверка АО «Международный аэропорт «Внуково». По результатам проверки было выявлено нарушение требований по обеспечению транспортной безопасности, а именно: нарушение требований п. 25 Федеральных авиационных правил, утвержденных приказом Минтранспорта России от 28 ноября 2005 г. № 142: на земельном участке отсутствует дорога с искусственным покрытием с внутренней стороны вдоль ограждения аэропорта. Ространснадзор в целях устранения выявленного нарушения требований выдал «Внуково» предписание. Аэропортом в соответствии с п. 74 Правил № 142 были согласованы с МВД России и Ространснадзором временные эквивалентные (корректирующие) меры обеспечения авиационной безопасности в аэропорту.
АО «Внуково», полагая, что у него отсутствует реальная возможность исполнить требование, содержащееся в предписании, а также что временные меры являются достаточными для обеспечения авиационной безопасности, обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании предписания Ространснадзора незаконным. АС г. Москвы удовлетворил заявленные требования, с чем согласились суды апелляционной и кассационной инстанций. Они исходили из того, что общество не является собственником земельного участка, на котором в соответствии с п. 25 Правил № 142 должна располагаться дорога; данный земельный участок находится в собственности Российской Федерации и в аренду «Внуково» не передан, а его арендатором является третье лицо. Также суды указали, что на территории спорного участка располагаются смежные земельные участки, находящиеся во владении Департамента городского имущества г. Москвы и Росимущества. Они пришли к выводу, что у аэропорта отсутствуют правовые основания для осуществления модернизации имущества, не принадлежащего ему на законных основаниях, в связи с чем отсутствует возможность для соблюдения требований п. 25 Правил № 142 и устройства соответствующей дороги.
Не согласившись с данными выводами, Ространснадзор направил кассационную жалобу в Верховный Суд. Изучив дело, Судебная коллегия по экономическим спорам ВС напомнила, что государственное регулирование использования воздушного пространства РФ и деятельности в области авиации направлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности. Он заметил, что КС РФ неоднократно указывал на то, что воздушный транспорт предназначен в том числе удовлетворять потребности в перевозках, возникающие в рамках осуществления деятельности, связанной с обеспечением обороны страны и безопасности государства, защитой жизни и здоровья граждан РФ, т.е. в публичных интересах (постановления от 20 декабря 2011 г. № 29-П и от 16 июля 2018 г. № 32-П).
Судебная коллегия разъяснила, что, исходя из системного толкования положений Воздушного кодекса РФ, Правил № 142 и установленных судами фактических обстоятельств, АО «Внуково», являясь оператором аэродрома и его эксплуатантом, обязано осуществлять деятельность по обеспечению авиационной безопасности, принимать все возможные меры, направленные на приведение территории аэродрома в соответствие с установленными требованиями. При неисполнении таких требований законодательства деятельность субъекта, функционирующего в сфере воздушных перевозок, в том числе оператора аэродрома и эксплуатанта, не может осуществляться.
ВС подчеркнул, что при рассмотрении данного дела «Внуково», не отказываясь от осуществления деятельности эксплуатанта, отказывалось соблюдать требования авиационной безопасности, ссылаясь неоднократно на неисполнимость предписания в связи с тем, что земельный участок находится в собственности РФ и сдан в аренду третьему лицу. Как отмечено в определении, исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение требований предписания наступает административная ответственность. Неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания уполномоченного органа является самостоятельным основанием для признания его незаконным.
ВС обратил внимание на то обстоятельство, что «Внуково» не предпринимало какие-либо действия по обращению к третьему лицу с требованием получить разрешение на строительство дорог. К ДГИ г. Москвы и Росимуществу общество также не обращалось, не представив доказательств обратного. Таким образом, он счел неверным поддержанный судами довод общества о неисполнимости предписания, поскольку он сделан без учета того, что общество не исчерпало предусмотренные действующим законодательством механизмы его исполнения, в том числе – путем взаимодействия с органами государственной власти и юридическими лицами.
Суд заметил, что кассация при рассмотрении дела ссылалась на согласованные аэропортом временные эквивалентные (корректирующие) меры в соответствии с п. 74 Правил №142, которые привели, по мнению суда, к соблюдению авиационной безопасности на территории аэропорта. При этом такое согласование носило неоднократный (в течение нескольких лет) характер, а меры, тем не менее, именовались временными. ВС посчитал вывод кассационного суда неверным, поскольку согласно п. 74 Правил №142 при несоответствии мер по обеспечению авиационной безопасности требованиям правил допускается временно принятие эквивалентных мер, согласованных с Федеральной службой по надзору в сфере транспорта и органами внутренних дел, при условии сохранения требуемого уровня авиационной безопасности. Следовательно, принятие эквивалентных мер допускается только на определенный период для приведения территории аэропорта в соответствие с Федеральными авиационными правилами, а не на постоянной и заменяющей основе.
Таким образом, Верховный Суд пришел к выводу, что АО «Внуково», фактически признавая вмененные ему нарушения авиационной безопасности и применив временные меры для их исправления, самоустранилось от выполнения требований Правил № 142, не предпринимало всех предусмотренных действующим законодательством мер для соблюдения мер авиационной безопасности. Это, в свою очередь, свидетельствует о существенном нарушении публичных интересов и создании рисков для безопасной деятельности транспортного авиационного комплекса. В связи с этим ВС отменил обжалуемые судебные акты, отказав в удовлетворении заявления аэропорта о признании предписания Ространснадзора незаконным.
Партнер КА «Муранов, Черняков и партнеры», заместитель директора Института исследований национального и сравнительного права НИУ ВШЭ Олег Москвитин отметил, что безопасность аэропортов и авиационная безопасность в широком смысле этого слова являются на сегодняшний день особенно актуальными. «Все меры к безопасности аэропортов в настоящее время должны тем более соблюдаться неукоснительно. Это обстоятельство текущей объективной реальности должно приниматься во внимание судами без ущерба для законности и защиты законных интересов бизнеса», – полагает адвокат.
Олег Москвитин указал, что подобные проблемы не единичны, о чем говорит, например, дело № А45-457/2022 об административном штрафе для одного из сибирских аэропортов. В указанном деле в связи с отсутствием с внутренней стороны вдоль ограждения аэропорта дороги с искусственным покрытием аэропортом также были приняты временные меры по обеспечению авиационной безопасности. Однако по факту эти меры применялись на протяжении многих лет, хотя административный орган пришел к обоснованному выводу, что «данный эквивалент уже носит не временный, а постоянный характер», рассказал адвокат.
Олег Москвитин согласен с выводами ВС: «В части отклонения ссылок “Внуково” на принятие эквивалентных мер мотивировка ВС РФ по существу аналогична приведенной выше у сибирского арбитража. И это абсолютно правильное толкование Правил, причем достаточно лояльное в отношении аэропорта, который применял такие “временные” меры не год и даже не два». По его мнению, бесспорным является и вывод, что, поскольку аэропорт не предпринял мер по согласованию обустройства спорной дороги с собственником и арендатором земельного участка, он не может ссылаться на попытку исполнения предписания и его, в конечном счете, неисполнимость и незаконность. Это кажется очевидным, и арбитражные суды должны были, по идее, сами дать соответствующую оценку этой стороне вопроса.
Адвокат обратил внимание на общий вывод ВС о том, что исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер, а неопределенность и неисполнимость оспариваемого предписания уполномоченного органа являются самостоятельными основаниями для признания его незаконным.
«Этот вывод будет защищать предпринимателей во многих административных, в том числе антимонопольных, спорах. Да, это позиция не нова, но важно, что она прозвучала в свежем решении именно Верховного Суда, что демонстрирует административным органам и судам ее актуальность», – заключил Олег Москвитин.
Адвокат АП Вологодской области Илья Трайнин полагает, что в целом позиция ВС является правильной, поскольку аэропорт, исходя из обстоятельств дела, установленных судом, не предпринимал попыток решения проблемы, кроме временных согласований. «“Внуково” не пыталось договориться с арендаторами участка о разрешении построить дорогу, не обращалось об установлении сервитута, не оспаривало договор аренды государственной собственности третьему лицу. Однако остается неясным, как бы поступил ВС, если бы все это было сделано, но безрезультатно? Было бы определение иным?» – рассуждает адвокат.
Илья Трайнин считает, что проблема явно выходит за рамки данного дела, тем более что речь идет о безопасности полетов. Он полагает, что после такого решения, если арендатор участка, где должна проходить дорога, не даст «Внуково» возможность ее построить, соответствующие судебные тяжбы с ним неизбежны. Тем временем аэропорт может получить штрафы за неисполнение предписания, отметил эксперт.
Адвокат КА «Династия», к.ю.н. Елена Дьякова подчеркнула, что затронутая в определении проблема достаточно актуальна. Она считает, что суды нижестоящих инстанций разрешили спор, используя формальный подход, а именно: не применили нормы права, подлежащие применению в данных правоотношениях. «Фактически исследовались только обстоятельства, касающиеся аренды земельного участка. Судами не были приняты во внимание положения Воздушного кодекса РФ, где указано про стратегическое значение деятельности в области авиации, а также установлены требования, касающиеся авиационной безопасности», – пояснила она.
Елена Дьякова отметила, что аэропорт обязан осуществлять деятельность по обеспечению авиационной безопасности, применять все возможные меры, направленные на приведение территории аэродрома в соответствие с установленными требованиями. Пренебрежение данными обязанностями свидетельствует о существенном нарушении публичных интересов и создании рисков для безопасной деятельности транспортного авиационного комплекса, что в современных условиях и геополитической обстановке в РФ крайне важно. «Игнорирование правил авиационной безопасности аэропорта и формальный подход в своей деятельности прослеживаются в том, что он не предпринимал какие-либо действия по обращению к третьему лицу с требованием получить разрешение на строительство дороги. Верховный Суд не направил дело на новое рассмотрение, а принял новый судебный акт, что свидетельствует о том, что нижестоящими судами была допущена ошибка в применении или толковании норм материального права», – заключила Елена Дьякова.
