16 июля Конституционный Суд РФ вынес Постановление № 32-П по делу о проверке конституционности п. 3 ст. 69 Воздушного кодекса, подп. 1 п. 2 ст. 78 Бюджетного кодекса, а также п. 3 и 6 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета организациям на возмещение недополученных ими доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных от платы за эти услуги.
Поводом к рассмотрению послужили самостоятельные жалобы ПАО «Аэропорт Кольцово» и АО «Международный аэропорт Нижний Новгород», которые были объединены в одно дело. Арбитражный суд г. Москвы отказал им в удовлетворении требований к РФ в лице Министерства финансов о взыскании убытков в размере стоимости оказанных в 2014 г. услуг по обслуживанию воздушных судов Вооруженных Сил РФ, МЧС и иных силовых ведомств. Суды апелляционной и кассационной инстанций оставили данные решения без изменения (дела № А40-253417/2015 и № А40-253465/2015).
Суды сочли непредоставление Росавиацией субсидий на возмещение недополученных истцами доходов не тождественным по своей правовой природе неисполнению обязательств. Также они указали, что заявители избрали ненадлежащий способ защиты права, поскольку деятельность уполномоченных госорганов по предоставлению субсидий юрлицам предполагает осуществление госполномочий. Следовательно, оспаривание решений уполномоченного госоргана об отказе в предоставлении субсидий возможно в порядке, предусмотренном гл. 24 АПК РФ. Одному из заявителей отказали в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ.
В своих жалобах в Конституционный Суд аэропорты указывали, что оспариваемые ими положения нарушают Конституцию РФ тем, что они лишают коммерческую организацию возможности получить компенсацию за оказанные услуги и допускают уклонение государства от исполнения взятых на себя обязательств, перекладывая несение публичных расходов на коммерческую организацию.
Рассматривая дело, КС пришел к выводу, что производство в части оспаривания конституционности положений Бюджетного кодекса подлежит прекращению, поскольку не содержит неопределенности в аспекте, указанном заявителями.
По другим поднятым в жалобах вопросам Конституционный Суд отметил: федеральный законодатель подтвердил, что даже в исключительных случаях (п. 1 ст. 69 ВК РФ) расходы на аэропортовое обслуживание и наземное обеспечение воздушных судов силовых ведомств не возлагаются на субъекты предпринимательской деятельности, поручив Правительству РФ установить порядок их возмещения. В свою очередь Правительство утвердило Правила предоставления субсидий на возмещение недополученных ими доходов от предоставления вышеуказанных услуг.
По мнению КС РФ, баланс интересов участников соответствующих правоотношений обеспечивается, когда выполняются два условия. Во-первых, бюджетное законодательство должно предусматривать достаточно бюджетных ассигнований. Во-вторых, до Росавиации доведено достаточно лимитов бюджетных обязательств в целях удовлетворения требований всех провайдеров таких услуг.
Согласно названным Правилам субсидии предоставляются единовременно в порядке очередности заявок в пределах бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств. Соответственно, не исключены случаи, когда заявители могут не получить денежные средства, если лимиты бюджетных обязательств будут исчерпаны выплатами другим лицам.
КС выявил отсутствие механизма возмещения таких расходов и порядка возмещения организациям недополученных доходов в части, не покрытой посредством соответствующего субсидирования. «Тем самым фактически допускается возможность несения организацией этих расходов в ряде случаев полностью или частично за свой счет», – указал Суд, добавив, что эта неопределенность не может быть устранена с помощью конституционно-правового истолкования оспариваемых Правил.
По итогам рассмотрения жалобы КС постановил признать оспариваемые нормы противоречащими Конституции в той мере, в какой ими не обеспечивается определенность условий возмещения юрлицам за счет средств федерального бюджета расходов в случае исчерпания доведенных лимитов бюджетных обязательств и при отказе уполномоченного госоргана в предоставлении субсидии по этой причине. Федеральному Собранию и Правительству РФ рекомендовано внести соответствующие изменения в действующие нормативно-правовые акты. При этом КС указал направить на пересмотр судебные акты, принятые по делам заявителей.
Комментируя постановление КС, юрист Бюро присяжных поверенных «Фрейтак и Сыновья» Максим Мартьянов назвал его образцовым актом конституционного правосудия. По его словам, в нем в достаточной мере проанализирован действующий механизм компенсации недополученных организациями доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством РФ от платы за эти услуги, согласно которому такие доходы компенсируются Федеральным агентством воздушного транспорта в форме бюджетных субсидий в пределах установленных бюджетных лимитов.
Как пояснил юрист, Конституционный Суд пришел к выводу, что действующий механизм содержит пробел в правовом регулировании, не предусматривая обязанности госорганов по возмещению недополученных указанными организациями доходов сверх установленных лимитов, что приводит к нарушению баланса частных и публичных интересов в ситуации, когда на частных коммерсантов возлагаются публичные обязанности.
«Постановление КС РФ позволит восполнить описанный пробел, обязывая госорганы компенсировать недополученные доходы указанных организаций посредством планируемого выделения на эти цели необходимых дополнительных бюджетных средств не позднее следующего финансового года, впредь до законодательного восполнения пробела в праве», – заключил Максим Мартьянов.
Адвокат АК «Бородин и партнеры» Алексей Пауль отметил, что оно является исключением из практики, так как в последнее время не так часто появляются постановления по вопросам бюджетного финансирования. Еще реже определенные нормы права признаются ими не соответствующими Конституции.
По словам эксперта, рассмотренный Конституционным Судом случай не является единичным, так как порядок предоставления субсидий, утвержденный признанными неконституционными Правилами, является распространенным явлением, а предоставление бюджетных средств в пределах лимитов бюджетных обязательств является одним из важных принципов бюджетного права. «В связи с этим признание такого подхода не соответствующим Конституции РФ способно оказать серьезное влияние на значительное количество споров и на само правовое регулирование соответствующих отношений», – отметил он.
В то же время Алексей Пауль указал, что из постановления не совсем понятно, должны ли суды удовлетворять будущие возможные иски о взыскании средств с бюджета в подобных случаях. «КС РФ обязал внести изменения в правовое регулирование. И до этого момента предложено финансировать такие расходы посредством планируемого выделения дополнительных бюджетных средств не позднее следующего финансового года. Как представляется, на практике получателями субсидий могут быть опробованы два подхода: попытаться обратиться в суд за взысканием соответствующих сумм субсидий со ссылкой на постановление КС или же предъявить заявление о признании незаконным бездействия соответствующего органа, не выделившего соответствующие дополнительные средства», – пояснил адвокат.
Адвокат, руководитель практик разрешения споров и международного арбитража ART DE LEX Артур Зурабян считает, что решение КС интересно тем, что оно фактически защитило интересы предпринимателей в отношениях с государством. Он отметил, что если ранее отсутствие должного финансирования в этой сфере рассматривалось как риски коммерческих субъектов, ведущих свою предпринимательскую деятельность в данной области, то теперь в силу прямого указания Конституционного Суда все оказанные в пользу госструктур услуги подлежат безусловной оплате.
Артур Зурабян не исключил, что это может выступить фактором снижения стоимости соответствующих наземных услуг, так как раньше потери от недофинансирования указанных статей бюджета с высокой долей вероятности закладывались в стоимость услуги для иных – сугубо коммерческих – заказчиков.
«С высокой долей вероятности по итогам пересмотра требования аэропортов будут удовлетворены. Что касается новых обращений такого же рода, то вне зависимости от того, как быстро будет скорректировано федеральное законодательство во исполнение постановления КС РФ, суды при вынесении судебных актов и удовлетворении требований аэропортов могут прямо ссылаться на позицию указанного постановления», – отметил Артур Зурабян.
