ПРАВОВОЕ ПОЛЕ НУЖДАЕТСЯ В «КУЛЬТИВАЦИИ»
Двойные стандарты в сфере оказания юридической помощи приобретают угрожающий характер
Шесть лет идут разговоры о недопустимости двойных стандартов и необходимости наведения порядка в сфере оказания юридической помощи. До тех пор пока не будут внесены соответствующие изменения и дополнения в законодательство, будут страдать конституционные права граждан на квалифицированную юридическую помощь, буксовать судебная реформа и сохранится благодатная почва для коррупции.В императорском Указе 1809 г. о создании в столицах Конторы адресов была выражена воля Александра I: «Желая привести в известность многочисленный класс людей, отправляющих разные должности в частных домах обеих столиц по найму или другим условиям, и имея особенно намерение обязать оный к доброму отправлению различных званий домашних...» К людям, обязанным записаться в адресной конторе и получить билет на право занятия должности, были отнесены, в частности: учителя, гувернеры, управители, казначеи и люди, стряпчеством занимающиеся, т.е. оказанием юридической помощи.
Некоторые исследователи относят первые попытки обуздать недобросовестных стряпчих к временам Петра I.
Судебные уставы 1864 г. образовали корпорацию присяжных поверенных, но сохранили представительство в судах частных поверенных. Пытаясь поставить под контроль государства деятельность частных поверенных, в 1874 г. в отношении них были приняты Правила о лицах, имеющих право быть поверенными по судебным делам.
В те годы писали: «нельзя не разделять того мнения, что адвокатура должна быть доступна только для лиц, специально к ней приготовленных, и что поэтому она вовсе не есть такая профессия, которая может быть доступна всем желающим. Этого мнения держатся почти все европейские законодательства». Но большинство авторов продолжало считать институт частных поверенных «язвой современной адвокатуры».
Абсолютная свобода адвокатской профессии официально признавалась новой советской властью: Декретом «О суде» № 1 от 22 ноября 1917 г. институт присяжной и частной адвокатуры упразднялся без какой-либо замены. Обвинителями, защитниками и поверенными допускались «все неопороченные граждане обоего пола, пользующиеся гражданскими правами». Но эта «свобода» просуществовала недолго: 19 декабря 1917 г. уже была принята Инструкция о революционных трибуналах, а 15 февраля 1918 г. Декрет «О суде» № 2 предусмотрел создание коллегий правозаступников.
Почти три столетия за исключением 27 дней в 1917 г. российская власть более или менее успешно регулировала сферу оказания юридической помощи. И только последние 25 лет с 1988 г. по настоящее время (кроме 1995–1998 гг., когда была предпринята неудачная попытка повторить опыт 1809 г. и лицензировать коммерческую деятельность по оказанию юридических услуг) в России официально существует уникальный феномен – абсолютная свобода деятельности по оказанию юридической помощи. Государство признает право заниматься ею за всяким, без наличия какого-либо образования и иных обременительных требований в отношении того, кто может оказывать юридическую помощь.
До 2008 г. государство сознательно отказывалось от регулирования сферы деятельности по оказанию юридической помощи (кроме регулирования адвокатуры и нотариата), мотивируя «высокой идеей» свободного выбора юридического консультанта не только из состава адвокатского сообщества.
Свежий ветер перемен подул для адвокатуры с 2009 г. и продолжает дуть до сегодняшнего дня…
Шесть лет назад – во втором полугодии 2009 г. Минюст России планировал проработать вопрос об упорядочении системы оказания квалифицированной юридической помощи и подготовить предложения о совершенствовании соответствующего законодательства.
В начале 2010 г. было заявлено, что в рамках намеченной реформы адвокатуры уже подготовлены предложения об ограничении на представительство в судах лиц, не имеющих статуса адвоката, и привлечении бизнес-консультантов в адвокатское сообщество, а летом 2010 г. было указано на необходимость избавиться от правового дуализма и отмечено, что 90% адвокатского рынка обеспечивают «неадвокаты» и американские фирмы, нанимающие российских юристов и выплачивающие налоги в казну США.
Адвокатское сообщество поверило, что грядут позитивные перемены.
В конце 2010 г. в Перечень государственных программ Российской Федерации включена программа «Юстиция» и Минюст активно приступил к ее разработке. Подпрограмма № 1 этой Госпрограммы включала вопросы урегулирования сферы юридической помощи, и в феврале 2011 г. Минюст объявил о завершении работы над Концепцией реформирования сферы оказания юридической помощи.
V Всероссийский съезд адвокатов в 2011 г. поддержал главные цели реформы, и адвокатское сообщество по мере привлечения его представителей к подготовке текста Госпрограммы «Юстиция» всячески способствовало выработке оптимальных формулировок.
4 апреля 2013 г. распоряжением Правительства РФ утверждена Госпрограмма «Юстиция», которая предусматривала до декабря 2013 г. разработку Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи, а до декабря 2014 г. – подготовку федеральных законов, регулирующих оказание профессиональной юридической помощи и адвокатскую деятельность.
Однако спустя 4 месяца распоряжением Правительства РФ от 16 августа 2013 г. был утвержден план реализации Госпрограммы «Юстиция», в котором срок подготовки Концепции отодвинут на год, закона о профессиональной юридической помощи – на два года, а подготовка закона, регулирующего адвокатскую деятельность, вовсе исключена.
Еще через 8 месяцев 15 апреля 2014 г. постановлением Правительства РФ утверждена новая редакция Госпрограммы «Юстиция», в которой не оказалось целого ряда важных составляющих Госпрограммы.
Из первого раздела подпрограммы № 1 исключены, в частности, фразы, характеризующие современный рынок юридических услуг как «разрозненную структуру, включающую в себя такие профессиональные сообщества, как адвокатура, нотариат, а также частный юридический консалтинг, который «остается вне рамок государственного регулирования». «За исключением адвокатов и нотариусов лица, оказывающие юридические услуги, не обязаны подтверждать свою квалификацию в области знания российского права. В настоящее время представительство в суде вправе осуществлять практически неограниченный круг лиц как обладающих, так и не обладающих необходимыми знаниями и опытом в области права.
Не менее серьезной проблемой является деятельность недобросовестных лиц на рынке юридических услуг, вовлеченных в совершение преступных (в том числе, коррупционных) деяний. Лица, исключенные из адвокатского или нотариального сообщества за совершение аморальных и противоправных поступков, имеют возможность продолжать заниматься юридической деятельностью в качестве практикующего юриста…» «Предоставление профессиональных юридических услуг большинством юристов, а также качество этих услуг по-прежнему остаются за рамками правового регулирования».
Из второго раздела подпрограммы № 1 исключены следующие фразы:
«Среди основных задач развития института адвокатуры можно выделить … стимулирование притока молодых юристов в адвокатуру; … развитие бизнес-адвокатуры».
«В рамках реализации подпрограммы ожидаются следующие конечные результаты: законодательное закрепление положений, в соответствии с которыми никто, кроме лиц, имеющих соответствующее юридическое образование, не вправе будет заниматься оказанием юридической помощи на профессиональной основе; юристы, занимающиеся оказанием юридической помощи, должны будут действовать на основании единого законодательства, подчиняться нормам профессиональной этики, состоять в одном профессиональном сообществе и выполнять решения его органов самоуправления».
Разработка Концепции регулирования рынка профессиональной юридической помощи планировалась до декабря 2013 г., а подготовка федеральных законов, регулирующих оказание профессиональной юридической помощи и адвокатскую деятельность, – до декабря 2014 г.
«Совершенствование» текста Госпрограммы продолжается…
В декабре 2014 г. представлен доработанный проект поправок в Госпрограмму «Юстиция», которые до настоящего времени Правительством РФ не утверждены, но нет сомнений, что в скором времени будут приняты.
В этой новой редакции среди целей Госпрограммы не оказалось «повышения доверия к правосудию», исключены такие задачи, как «повышение статуса адвокатов в профессиональном юридическом сообществе, ограничение доступа на рынок для недобросовестных участников». Что касается сроков принятия Концепции регулирования рынка профессиональной юрпомощи, то она отодвигается еще на год – с 2014 на 2015 г., а разработка проекта закона о профессиональной юридической помощи отодвигается на два года – с 2015 на 2017 г.
В новой редакции Госпрограммы задачи программы применительно к адвокатуре сформулированы предельно лаконично: «упорядочение системы оказания квалифицированной юридической помощи…, реформирование института адвокатуры и обеспечение оказания квалифицированной юридической помощи адвокатами». Основным ожидаемым результатом реализации программы названо «создание единого рынка услуг по оказанию квалифицированной юридической помощи». Реализация указанных задач планируется путем: «развития рынка профессиональных юридических услуг, включая развитие адвокатуры…; повышения качества и доступности юридических услуг всем слоям населения и хозяйствующим субъектам».
И все! В проекте полностью выхолощены все указания на современное состояние рынка юридической помощи, на пути упорядочения системы оказания квалифицированной юридической помощи и реформирования института адвокатуры.
Госпрограмма «Юстиция» в редакции 2013 г., которая была с энтузиазмом встречена адвокатским сообществом, в последней предлагаемой редакции вызывает недоумение и может свидетельствовать об отказе от принципов, провозглашенных в редакциях Госпрограммы от 2013 и 2014 гг.
Основным целевым показателем (индикатором) Госпрограммы «Юстиция» в отношении адвокатуры является отношение количества адвокатов к населению страны. В результате проволочек в урегулировании сферы оказания квалифицированной юридической помощи этот показатель с 0,05% в 2012 г. и при плане роста к 2015 г. до 0,06% фактически снизился до 0,048%.
В отчете за 2013 г. Минюст объяснял такой плачевный результат тем, что «снизилось количество желающих приобрести статус адвоката, а также увеличилось количество адвокатов, статус которых приостановлен». Налицо результат, прямо противоположный благим целям Госпрограммы «Юстиция».
Не задалось с Госпрограммой «Юстиция», но ведь жила как-то адвокатура и до этого новомодного инструмента. Была бы политическая воля, и урегулирования сферы деятельности «вольных» юридических консультантов и представителей не пришлось бы ждать годами.
Вспоминается заявление на V Всероссийском съезде адвокатов 2011 г. «О правовом регулировании юридической деятельности, связанной с оказанием квалифицированной юридической помощи в Российской Федерации» с обращением к законодательным и исполнительным органам государственной власти. Адвокатское сообщество предлагало в целях противодействия коррупции в первоочередном порядке принять следующие решения на переходный период реформирования сферы оказания квалифицированной юридической помощи:
а) судебное представительство должны осуществлять, как правило, адвокаты;
б) закрыть доступ к профессиональной деятельности по оказанию юридической помощи лицам без высшего юридического образования, тем, чей статус адвоката прекращен в дисциплинарном порядке, а также лицам, имеющим судимость за совершение умышленных преступлений либо уволенным по дискредитирующим основаниям с юридических должностей.
Сегодня количество адвокатов по отношению к населению страны продолжает уменьшаться, органы адвокатского самоуправления не имеют возможности эффективно организовать повышение квалификации адвокатов и соблюдение ими норм адвокатской этики, поскольку лишение нарушителей адвокатского статуса не приводит к их отлучению от профессии. Поэтому призыв адвокатского сообщества четырехлетней давности, который так и не был услышан, необходимо повторно обратить законодательным и исполнительным органам государственной власти.
Без этих неотложных мер невозможны ни повышение качества и доступности гарантированной государством квалифицированной юридической помощи, ни существенный прогресс в проведении судебной реформы, ни эффективная борьба с коррупцией в правоохранительных органах.
Геннадий ШАРОВ,
вице-президент ФПА РФ
вице-президент ФПА РФ
