×

Парадоксы конституционного правосудия

Конституционный Суд занимается конституционализацией политики, не выходя за рамки свойственных ему функций сугубо правового характера
Материал выпуска № 11 (268) 1-15 июня 2018 года.
Судья Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук, Заслуженный юрист РФ и Заслуженный деятель науки РФ Николай Бондарь ответил на вопросы «Адвокатской газеты».

– Николай Семенович, Ваша книга «Судебный конституционализм: доктрина и конституционно-судебная практика» удостоена Национальной премии по литературе в области права. Поздравляем Вас с высокой наградой и просим рассказать, как родилась идея написания этой книги?

– Спасибо за поздравление. Что касается того, как родилась идея написания этой книги, честно говоря, раньше не задумывался над этим вопросом. Думаю, идея написания этой книги рождалась, созревала вместе с моим становлением в качестве судьи КС РФ: ведь в основе книги – проблемы конституционного правосудия, влияние КС РФ не только на защиту, но и на развитие российского конституционализма. Вспоминаю слова покойного Владимира Александровича Туманова, выдающегося ученого и практика юриспруденции (который был в том числе и председателем Конституционного Суда РФ). Когда в 2000 г. я был назначен судьей КС РФ, он, вероятно, чтобы «добавить» молодому судье оптимизма, как-то сказал, что полноценным конституционным судьей можно стать не раньше, чем через 3–4 года после назначения на эту должность.

Соответственно, и идея книги созревала постепенно. Ей предшествовало мое твердое решение – писать после назначения в КС РФ о том, что будет соответствовать моим новым профессиональным интересам как судьи КС. И я практически сдержал слово, а точнее, это происходило (и до сих пор происходит) естественным образом: научная работа для меня – во многом продолжение судебной. А в сумме получился… судебный конституционализм.

И это не есть шутка. С одной стороны, написанию «Судебного конституционализма» предшествовало издание мною нескольких книг по разным вопросам конституционного правосудия (одна из наиболее крупных в этом ряду – «Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом РФ». М., 2005. – 336 с.). С другой стороны, сама книга «Судебный конституционализм» (ее первое издание, 2011 г.) подвигла меня к идее издания авторской «библиотеки», которая имеет такое же название – «Библиотека судебного конституционализма»»; на сегодняшний день вышли в свет 8 ее выпусков. В этом плане проблематика судебного конституционализма, в моем представлении, весьма широка, и вряд ли хватит одной творческой жизни реализовать ее до конца….

– В работе над текстом кем Вы себя ощущали в большей степени: судьей Конституционного Суда или ученым, который может критически относиться даже к тому органу, где сам работает?

– Совершенно очевидно, что судье невозможно писать книгу, не погружаясь в научную сферу, но определить точную «пропорцию» в соотношении ученого и судьи в этом случае вряд ли возможно. Другое дело, что для ученого, занимающегося в том числе и практической юриспруденцией (в данном случае – судебной), доктринальные, теоретические вопросы не должны восприниматься в отрыве от практики. В этом плане, уверен, вполне возможно определенное критическое отношение к тем или иным вопросам, в том числе к конкретным решениям КС РФ, особенно если ты как судья высказал в свое время особое мнение по поводу этого решения (у меня в книге есть несколько таких сюжетов).

Что же касается соотношения теории и практики, то не могу не отметить, что сам КС РФ – это не только юрисдикционный орган судебной власти, но и своего рода научная лаборатория, состоящая как из практиков-юристов, так и (в своем большинстве, кстати) из ученых различных направлений юриспруденции, что, кстати, крайне важно для деятельности КС, предметом рассмотрения которого являются законодательные акты самых различных (всех!) отраслей права.

Так что пусть читатель сам определяет, где, в какой части повествования я – больше профессор, а в какой – судья.

– Вы действительно считаете, что показателем достигнутого уровня зрелости современного российского конституционализма является единство внутренней и внешней форм Конституции? В чем это единство проявляется?

– Если иметь в виду, что внешняя форма Конституции – это ее буква, а внутренняя форма находит свое проявление в духе Конституции, т.е. в ее ценностях, основополагающих принципах, основах правового регулирования, которые отражают не только формально-юридические требования, но и социокультурные характеристики нашего многонационального, многоконфессионального общества и федеративного государства, то станет понятно, что такое соответствие «внешней» и «внутренней» формы Конституции – это, в конечном счете, вопрос о том, насколько она является реальной, а не фиктивной, актом прямого действия, которым могут и должны руководствоваться все субъекты права, начиная с президента или правительства, и заканчивая гражданином, должностным лицом любого уровня. Одним словом, Конституция – это далеко не только сам по себе текст Основного закона, пусть даже складно, гладко написанный… С этим, соответственно, связан и уровень зрелости всей системы конституционализма в стране.

– В то же время Вы утверждаете, что процессы обновления российского конституционализма, поиск оптимальной и наиболее эффективной модели государственной организации носят в своей основе непрерывный и приоритетный характер. Значит, идеала мы пока не достигли?

– Сама по себе Конституция в любом государстве, в том числе и наша, российская, – и есть во многом политико-правовой идеал организации власти, ее взаимоотношений с человеком и гражданином. На то он и идеал, проявляющийся как нормативное представление о должном, чтобы стремиться к нему, стараться перевести конституционное долженствование в социально-правовые реалии политической, экономической, правовой жизни личности, общества и государства. Но определенный разрыв, «зазор» между конституционным долженствованием (как идеалом) и реальным осуществлением провозглашаемых принципов и целей, закрепляемых на конституционном уровне ценностей, всегда будет присутствовать.

В этом, кстати, проблема соотношения юридической и фактической конституции. Важную роль в их «сближении», преодолении разрыва между юридическим содержанием и фактическим исполнением Конституции играет конституционное правосудие. На этой основе как раз и становится возможным формирование особого политико-правового режима верховенства, прямого действия Конституции, который мною определяется как система судебного конституционализма.

– Чем вызвана конкуренция конституционных ценностей, и может ли КС выбрать, что важнее?

– При кажущейся простоте это очень важный, я бы сказал, методологически значимый для конституционного правосудия вопрос. Дело в том, что конкуренция конституционных ценностей не есть некая аномалия. Как это не покажется странным, конкуренция конституционных ценностей – вполне естественная характеристика современного конституционализма, основанного на принципах политического и экономического плюрализма, идеологического, национального, конфессионального многообразия и т.д. Причем такая конкуренция возможна на самых различных уровнях: начиная с ценностных характеристик основ конституционного строя (например, конкуренция между принципами рыночной экономики, с одной стороны, и социальной защиты граждан, социальной государственности, с другой) и продолжая конкуренцией между ценностными характеристиками отдельных прав и свобод. Очевидно, например, что ценность права на свободу слова (ст. 29 Конституции) может конкурировать с правом на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ст. 23) и т.д.

Все это имеет подтверждение практически в повседневной деятельности КС РФ. Едва ли не каждое наше решение – тому подтверждение. Однако КС в этом случае не просто «выбирает, что важнее», а как бы взвешивает конкурирующие ценности и приводит их своим решением в состояние баланса, уравновешивая интересы различных (противостоящих) субъектов правоотношений.

Так, например, в одном из получивших широкий резонанс в адвокатском сообществе Постановлении от 17 декабря 2015 г. № 33-П КС РФ рассматривал коллизию конституционных ценностей, связанных, с одной стороны, с защитой адвокатской тайны, а с другой – с недопустимостью злоупотребления адвокатским статусом, в том числе в целях совершения противоправных деяний. И решение этой коллизии КС РФ построил на традиционном для себя подходе достижения баланса через согласованную реализацию ценностей, чтобы ни одна не была умалена ради другой. КС РФ констатировал в этом деле, что под режим адвокатской тайны могут подпадать только те предметы и документы, которые получены или созданы адвокатом без нарушений уголовно-противоправного характера в рамках отношений по оказанию квалифицированной юридической помощи. И что адвокатская тайна не распространяется на материалы, которые могут свидетельствовать о наличии в отношениях между адвокатом и его доверителем признаков преступления. То есть были определены конституционные пределы объема, охвата адвокатской тайны, позволяющие обеспечить как конфиденциальность юридической помощи, так и публичный интерес осуществления правосудия.

– Должен ли судебный конституционный контроль оставаться самостоятельным, как сейчас в России, или он может быть интегрирован в общую систему судебной власти?

– При ответе на этот вопрос нельзя не учитывать, что должно быть безусловное уважение к тем конституционным институтам, которые существуют, закреплены в нашем Основном законе. И судьи КС РФ призваны максимально обеспечивать реализацию потенциала конституционного правосудия в его конституционно установленных параметрах. Задумываться об изменениях в отношении столь принципиальных вопросов стоило бы, вероятно, если бы имели место какие-то особые причины, например (и не дай Бог!), фундаментальные сбои в работе существующих механизмов. В настоящее же время поводов для этого нет. Точечные же коррективы вносятся в вопросы организации и деятельности КС как через законодательное регулирование, так и в процессе выработки правовых позиций КС по соответствующим вопросам. И, как показывает практика, этого вполне достаточно.

Вместе с тем надо понимать, что в мировой практике существуют различные подходы, различные модели построения конституционно-судебного контроля. В частности, в США он растворен в общеюрисдикционных функциях судебной власти. В континентальной же системе права, к которой принадлежит и Россия, традиционным является создание именно специализированных органов конституционного правосудия.

– Вы говорили, что грехи конституционного правосудия носят богоугодный характер, так как они сами по себе конституционно обоснованы. А что это за грехи?

– Нужно прежде всего пояснить, что данная терминология – богоугодность, греховность – была использована мною в метафорическом смысле. Речь не идет, конечно, о претензиях конституционного правосудия на божественную святость. Хотя, как не вспомнить слова Канта о том, что «право – самое святое, что есть у Бога на земле». Я же имел в виду, говоря о «грехах» конституционного правосудия, закономерные и, на первый взгляд, внутренне противоречивые его характеристики или, как я их называю, «конституционные парадоксы», объективно сопровождающие деятельность конституционного правосудия и не укладывающиеся в традиционно сложившиеся представления, например, о юридической силе решений КС и т.п.

Можно выделить несколько основных таких парадоксов, каждый из которых может быть предметом самостоятельного анализа. Первый состоит в том, что КС РФ, решая исключительно вопросы права (это требование ФКЗ О КС!), тем не менее постоянно находится между правом и политикой. Это объясняется самой природой конституционных вопросов (о выборах, организации и функционировании власти, о политических и иных правах человека и гражданина). Точкой же балансировки такого положения КС РФ является возложенная на него функция конституционализации политики, т.е. обеспечения подчинения государственно-политических решений требованиям верховенства и прямого действия Конституции.

Еще один парадокс в том, что КС РФ – не просто судебный орган, это больше чем суд. Конституционное правосудие обладает столь существенной спецификой, что оно не сводится к традиционному судебному правоприменению, а выходит в определенной степени на уровень нормотворчества. В результате решения КС становятся своеобразными источниками права (что, нельзя не признать, порой вызывает дискуссии). Но это не отменяет статус этого органа как судебного, призванного решать возложенные на него задачи в установленной юрисдикционной форме.

Третий парадокс: решения КС РФ, не будучи законом, по юридической силе стоят… выше, чем закон. В чем это проявляется? Если вкратце: решения КС не только могут нуллифицировать закон, признать его недействительным или дать ему конституционное истолкование, но и связывают позицию законодателя на будущее время.

Четвертый парадокс: условием стабильности Конституции является ее социоисторический динамизм, обеспечиваемый преобразовательной деятельностью КС РФ. Суть в том, что Конституция может сохранять свое реальное прямое действие в режиме верховенства только при способности адекватно отвечать на актуальные вызовы каждого конкретного этапа развития. И конституционное правосудие как раз создает условия для развития, углубления Конституции через раскрытие нормативного содержания конституционных принципов, целей, ценностей, основ, презумпций и т.п.

Наконец, еще один (хотя и не последний) парадокс можно обозначить так: признавая безусловное значение международного сотрудничества и наднациональных юрисдикционных органов (включая ЕСПЧ), закрепляя на конституционном уровне приоритет норм международного права в их соотношении с национальным законодательством (ст. 15, ч. 4 Конституции РФ), в то же время сама Конституция РФ обладает безусловным верховенством, в том числе с точки зрения международной юрисдикции. При этом КС РФ не может не учитывать, что правовая глобализация предполагает не только взаимодействие, но и соперничество юрисдикций. Важным условием сохранения и укрепления государственного суверенитета является последовательное отстаивание национальной конституционной идентичности.

– Вы говорили, что КС должен заниматься конституционализацией политики, а не политизацией конституционного правосудия. А каковы юридические гарантии недопустимости политизации конституционного правосудия?

– Те или иные юридические гарантии недопустимости политизации конституционного правосудия существуют во всех правовых системах, что лишь подчеркивает актуальность проблемы соотношения конституционного правосудия и политики. Существуют различные гарантии недопустимости политизации конституционного правосудия.

Во-первых, компетенционные гарантии, обусловленные тем, что сама компетенция органов конституционно-судебного контроля не должна провоцировать их на рассмотрение чисто политических вопросов. В этом плане наше законодательство стоит на довольно жестких позициях, в частности, запрещает КС РФ инициировать рассмотрение дел, а также запрещает решать целый ряд конституционно значимых вопросов политического характера (например, запрет политических партий).

Во-вторых, это статусно-обеспечительные гарантии, благодаря которым создаются условия самостоятельности судей конституционных судов в принятии решений. Это закрепленные в нашем законодательстве требования независимости судей, их подчинения только Конституции, никому и ничему более, неприкосновенность судей КС РФ, равенство их прав, установленный законом порядок приостановления и прекращения полномочий и т.п.

В-третьих, это статусно-ограничительные гарантии, направленные на недопущение вмешательства конституционных судей в политические процессы. Здесь можно назвать, в частности, обязанность судей при исполнении своих полномочий, а также во внеслужебных отношениях избегать всего, что могло бы умалить авторитет судебной власти; запрет для судей замещать иные публичные должности, запрет принадлежать к политическим партиям и движениям и т.п.

В-четвертых, институционально-организационные гарантии, призванные обеспечить недопустимость политизации органа конституционного правосудия за счет определенного, демократического порядка его формирования и деятельности.

В то же время определенные юридические механизмы, средства гарантирования недопустимости политизации конституционного правосудия могут вырабатываться и самим органом конституционного правосудия. Например, в практике КС РФ – это доктрина разумной сдержанности; недопустимость толкования Конституции РФ по вопросу, в отношении которого ведется законодательный процесс; недопустимость оценки норм избирательного законодательства в ходе избирательной кампании; самоограничение КС РФ в отношении оценки на конституционность пробелов в законодательстве и др.

– Конституционный Суд РФ – больше чем суд – это, как Вы сказали, суд над властью. Но может ли такой суд долго балансировать между правом и политикой и оставаться при этом независимым?

– Обеспечение независимости КС РФ, недопустимость его политизации, как уже было сказано, достигаются за счет использования целого ряда гарантий, не позволяющих ни произвольно вовлекать КС РФ в решение политических задач, ни самому КС РФ выходить за рамки свойственных ему функций сугубо правового характера. При этом лучшими гарантиями независимости конституционного правосудия являются долгосрочный опыт функционирования этого института, освоение ценности конституционно-судебного контроля как необходимого фактора развития сильной государственности именно при условии сохранения его самостоятельности. Поскольку именно непредвзятость, объективность конституционного правосудия служат целям усиления конституционной легитимности всей системы публичной власти, повышают доверие к ней со стороны общества.

– Почему необходим переход от традиционной для нас «правоохранительно-карательной» модели юриста к конституционной модели и, соответственно, к конституционному профессиональному мировоззрению?

– Ответ на этот вопрос сродни размышлению на тему о том, а зачем вообще обществу необходимы право, Конституция. Очевидно, что правоохранительно-карательная модель юриста являлась выражением прежнего подхода к праву из тоталитарного прошлого как формальному инструменту реализации партийно-государственных задач, как служебной функции государственной бюрократии. Это искажает сами основы понимания права в его соотношении с произволом, поскольку право призвано ставить пределы властному своеволию, а не подкреплять его авторитетом законной формы.

Но опасен и другой подход к пониманию права, который также доминировал на определенных исторических этапах национального развития. Имею в виду понимание права как некой нормативной формы самоорганизации общества в противовес государству. Можно вспомнить известные идеологемы о невидимой руке рынка, минимальном государстве и т.п.

Конституция, конституционное мировоззрение связаны с поиском баланса частных и публичных интересов, гармонизацией ценностей индивидуальной автономии и общественной солидарности. Очевидно, что только при успешной реализации этих подходов на началах приверженности верховенству права и Конституции Россия может обеспечивать реальность своего суверенитета, экономическое благополучие, достойную жизнь и свободное развитие каждого человека.

Что же касается юридического образования, то в этой сфере, считаю, накопилось очень много проблем. И это относительно самостоятельная тема, требующая особого внимания. Ведь юридическое образование – проблема конституционной безопасности личности, общества, государства.

– Могут ли органы власти по-своему толковать решение КС, чтобы обойти его предписания?

– Ответ в данном случае очевиден: решение КС РФ, как и решение любого другого суда, является, безусловно, обязательным для исполнения, оно не может игнорироваться или «перетолковываться» так, чтобы выхолащивался его смысл.

Необходимо осознать, что неукоснительное исполнение актов правосудия, обязательных в равной мере для органов всех ветвей государственной власти, приобретает значение императива правового государства, в котором любые споры о праве разрешаются правовыми средствами. Неисполнение же либо ненадлежащее исполнение судебных решений наносит ущерб интересам правосудия, подрывает доверие граждан к судам и в целом – к государству.

При этом, как подчеркнул КС РФ в Определении от 31 марта 2016 г. № 449-О-Р, исполнение решения КС РФ не может осуществляться на основе сугубо формального подхода – оно требует от компетентных государственных органов принятия всех зависящих от них законных мер, направленных на реальное устранение и недопущение повторения выявленных КС РФ отступлений от конституционного правопорядка и на обеспечение восстановления нарушенных конституционных прав лиц, являвшихся участниками конституционного судопроизводства.

– В решениях КС право на судебную защиту интерпретировано как абсолютное, не подлежащее ограничению. Станет ли таким ограничением отсутствие мотивировочной части судебного акта?

– В данном случае речь идет об одном из законопроектных предложений, которые внесены в Государственную Думу и в настоящее время обсуждаются в рамках очередного этапа судебной реформы. Поэтому при оценке этого и других таких предложений я не могу выходить за рамки соблюдения требования ФКЗ «О Конституционном Суде РФ», согласно которому судья КС должен избегать высказывания своей позиции по вопросу, который может стать предметом конституционно-судебного рассмотрения.;

Рассказать: