21 июня Пленум Верховного Суда РФ направил на доработку проект постановления «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении административных дел и дел об административных правонарушениях, связанных с применением законодательства о публичных мероприятиях».
Современное российское законодательство о публичных мероприятиях – достаточно молодое и динамичное. Некоторые из его изменений обусловили формирование противоречивой правоприменительной практики. Иногда для устранения неясностей необходимо совершенствование законодательства, но разъяснения Пленума Верховного Суда РФ также могут снять ряд вопросов.
Принятие постановления Пленума не может не повлиять на судебную практику в соответствующей категории дел, так как будет обязательно к применению всеми нижестоящими судами.
В то же время необходимо отметить, что комментируемый проект во многом фактически закрепляет уже сложившуюся ранее практику, в том числе на уровне Конституционного Суда РФ.
Например, еще в 2007 г. (Определение от 17 июля 2007 г. № 573-О-О) КС РФ указал, что нет оснований считать публичное мероприятие нарушающим запрет на проведение публичных мероприятий на территории, непосредственно прилегающей к зданиям со специальным правовым режимом, в случае, если отсутствует решение органа публичной власти об установлении границы соответствующего земельного участка. Аналогичное положение включено в текст проекта постановления Пленума.
Решен вопрос о сроке подачи уведомлений о публичных мероприятиях, если такой срок приходится на выходные и праздничные дни (на эту проблему обратил внимание КС РФ в Постановлении от 13 мая 2014 г. № 14-П). Обращено внимание на сокращенные сроки производства по данным делам и на правильную квалификацию деяний как административных правонарушений либо преступлений. Уделено внимание и тому, каким образом орган публичной власти должен доказывать правомерность своих действий.
Нельзя не отметить, что в проекте постановления Пленума обращено внимание на необходимость назначения наказания с учетом требований пропорциональности, справедливости и соразмерности, индивидуализации административной ответственности. Указано, в частности, на возможность назначения административного штрафа в размере менее установленного санкцией подлежащей применению статьи минимального размера административного штрафа, на исключительность наказания в виде административного ареста.
Однако сам факт появления проекта свидетельствует о том, что в применении судами законодательства о публичных мероприятиях отсутствует единообразный подход.
Так, постановлением Мосгорсуда от 20 февраля 2017 г. № 4а-7686/2016 отменено постановление по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 20.2.2 КоАП РФ, в отношении лица, игравшего на музыкальном инструменте в общественном месте и собравшего вокруг себя группу людей. Суд указал, что факт одновременного пребывания граждан в количестве примерно 10 человек на улице около дома сам по себе не свидетельствует о затруднении перемещения пешеходов и ограничении их доступа к объектам социальной инфраструктуры. При этом ранее в аналогичной ситуации привлечение гражданина к административной ответственности признавалось обоснованным именно из-за наличия негативных последствий пребывания группы людей в общественном месте (см. решение Мосгорсуда от 10 ноября 2016 г. по делу № 7-13551/2016).
Во многом отсутствие единообразия применения судами законодательства (и не только о публичных мероприятиях) обусловлено тем, что суды оценивают доказательства по своему внутреннему убеждению.
Между тем ряд формулировок положений законодательства о публичных мероприятиях не может быть конкретизирован, поскольку это необоснованно ограничивало бы дискрецию органов публичной власти по реализации их конституционных обязанностей. К сожалению, проект постановления также не в полной мере устраняет возможность слишком широкого толкования правовых норм. В частности, при направлении организатору публичного мероприятия обоснованного предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия орган публичной власти обязан предложить конкретное место и (или) время для проведения заявленного публичного мероприятия, обеспечивающие возможность достижения правомерных целей этого мероприятия и соответствующие его социальному и политическому значению. Ранее Конституционный Суд РФ в определениях от 2 апреля 2009 г. № 484-О-П и от 1 июня 2010 г. № 705-О-О отмечал, что изменение места и времени публичного мероприятия допустимо, если это не препятствует достижению правомерных целей публичного мероприятия, причем это должен быть вариант места и времени адекватного социально-политического значения. Однако в проекте постановления Пленума не определено, каким образом оценивать социальное и политическое значение публичного мероприятия.
Появились новые формы публичных акций: массовые прогулки, наномитинги, флешмобы, протестные палаточные лагеря, массовые вечеринки, политконцерты и иные неявные формы публичных мероприятий, к которым порой сложно применить формулировки законодательства о публичных мероприятиях. Между тем в проекте постановления Пленума не разъяснено, каким образом осуществлять правоприменение в таких случаях.
В заключение хотелось бы отметить, что признание, соблюдение и защита свободы мирных собраний представляют собой важнейшие обязанности современного государства. Именно такое понимание со стороны правоприменителей будет служить гарантией их соблюдения на практике.
