18 марта Конституционный Суд РФ вынес Постановление № 7-П, в котором прояснил вопрос о привлечении к административной ответственности за неисполнение (несвоевременное исполнение) муниципальных контрактов.
Вопрос об отраслевой природе отношений в сфере публичных закупок является дискуссионным. Проблема, которая привела заявителя в Конституционный Суд, касается разного толкования просрочки исполнения обязательства. ГК РФ, определяя понятие «обязательства» и устанавливая общие правила их исполнения и прекращения, традиционно разделяет неисполнение и ненадлежащее исполнение, а в качестве отдельного нарушения указывает просрочку должника, которая по общему правилу не влечет безусловного прекращения договорных обязательств и тем более не исключает необходимость (или допустимость) их исполнения за пределами договорных сроков, несмотря на то, что к должнику могут быть применены меры гражданско-правовой ответственности, предусмотренные договором или законом (ст. 307, 309, 393, 396, 405, 408 ГК и др.).
Выделение гражданским законодательством просрочки исполнения обязательства в самостоятельный вид нарушения обусловлено в числе прочего необходимостью установления эффективной меры гражданско-правовой ответственности за его совершение, размер которой зависит как от величины просроченных обязательств, так и от продолжительности просрочки. Следовательно, регулирование имеет отраслевое, а не общеправовое значение.
Большинство исследователей проблематики правоотношений в сфере публичных закупок придерживаются позиции о комплексном публично-частном (или частно-публичном) характере таких отношений. При этом отсутствует единство в понимании того, какая из отраслевых компонент является доминирующей и, соответственно, – предопределяет механизмы правового регулирования.
Вместе с тем КС в Постановлении № 7-П указал: в силу общих правил межотраслевой координации правового регулирования понятия, заимствованные законодательством об административных правонарушениях из других отраслей права, должны применяться в том смысле, в котором они сформулированы в базовой для регулирования соответствующих правовых отношений отрасли. Эта позиция не может расцениваться как исключающая право законодателя определять признаки составов административных правонарушений, относящихся к конкретной сфере общественных отношений, путем использования обобщающих формулировок и категорий, традиционных для административно-деликтного законодательства.
Содержание ч. 7 ст. 7.32 КоАП свидетельствует о том, что объективная сторона предусмотренного ею правонарушения характеризуется действием (бездействием), повлекшим неисполнение обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг для нужд заказчиков, с причинением существенного вреда охраняемым законом интересам общества и государства, если такие действия (бездействие) не влекут уголовной ответственности; субъектами правонарушения являются должностные лица, индивидуальные предприниматели и юридические лица. Рассматриваемая норма закрепляет административную ответственность не за неисполнение государственного или муниципального контракта, как оно понимается гражданским законодательством (и влечет гражданско-правовую ответственность), а за такие действия (бездействие) названных субъектов, которые повлекли неисполнение обязательств, предусмотренных контрактом, – т.е. когда он не был исполнен в соответствии с условиями и это причинило существенный вред охраняемым законом интересам общества и государства. Под такими действиями (бездействием) следует понимать не только неисполнение государственного или муниципального контракта (в собственном (прямом) смысле), но и нарушение сроков его исполнения, когда результат поставки товара, выполнения работы или оказания услуги не был своевременно получен.
Позиция Конституционного Суда справедливо построена на понимании публичности административно-деликтных правоотношений. Право публичных закупок основано, в первую очередь, на нормах административного права, однако вовлекает и видоизменяет, подстраивает под доминирующие публичные задачи такие – по общему правилу, частноправовые конструкции, – как договор, торги, гражданско-правовые способы обеспечения обязательств (неустойка, банковская гарантия). Правоотношения остаются при этом преимущественно в орбите публично-правового регулирования. Так, активно применяются присущие публичному праву инструменты: административные процедуры, для которых характерно регламентное регулирование, а также публично-правовая ответственность и меры административного принуждения за отступление от установленных процедурных требований.
Мерами административной ответственности охраняется публично-правовой порядок исполнения законодательства в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд. Такие закупки рассматриваются как деятельность органов исполнительной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных заказчиков по реализации мероприятий правового, организационного, экономического и информационного характера, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд, посредством последовательной реализации стадий контрактной системы.
Объективная сторона административного правонарушения выражается в неисполнении обязательств по госконтракту с причинением существенного вреда охраняемым законом интересам общества и государства. Рассматриваемая норма закрепляет административную ответственность за действия, которые привели к неисполнению обязательств, предусмотренных контрактом, в том числе по оплате, и это причинило существенный вред охраняемым законом интересам. По мнению ФАС России, выраженному в Письме от 22 марта 2018 г. № РП/19241/18 о применении ч. 7 ст. 7.32 КоАП РФ, под неисполнением обязательств понимаются, например, отказ от выполнения контракта, выполнение его условий не в полном объеме, нарушение сроков выполнения и другие обстоятельства. Судебная практика под неисполнением обязательств подразумевает в том числе просрочку исполнения обязательств по госконтракту. Например, постановлением Московского городского суда общество было признано виновным в совершении нарушения по ч. 7 ст. 7.32 КоАП за кратковременную просрочку исполнения обязательств по госконтракту.
Состав административного правонарушения – материальный. Для наступления ответственности необходимо установить причинно-следственную связь между совершенным действием и наступившими последствиями. В Обзоре судебной практики Верховного Суда РФ № 1 за 2018 г., утвержденном Президиумом ВС РФ 28 марта 2018 г., закреплено, что существенность вреда может определяться его размером, характером, а также особой ценностью для потерпевшего нарушенного блага и выражается, как правило, в материальном ущербе, нарушении нормальной работы органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений.
Определяющим для квалификации правонарушения по ч. 7 ст. 7.32 КоАП является не только размер ущерба, но и значение последствий для потерпевшего, сведения о чем должны содержаться в материалах дела, направляемых в суд. В п. 18 Постановления Пленума ВС от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» разъяснено, что наряду с другими обстоятельствами дела судам надлежит выяснять и указывать в судебном акте, какие именно права и законные интересы граждан или организаций либо охраняемые законом интересы общества или государства нарушены и находится ли причиненный этим правам и интересам вред в причинной связи с допущенным должностным лицом нарушением его служебных полномочий. При оценке существенности вреда нужно учитывать также степень отрицательного влияния противоправного деяния на нормальную работу организации, государственных и муниципальных органов, характер и размер понесенного материального ущерба, число потерпевших граждан, тяжесть причиненного им физического, морального или имущественного вреда.
Размер вреда подлежит обязательному установлению, поскольку в ином случае понятие существенного вреда (ущерба) охраняемым законом интересам общества и государства можно было бы трактовать произвольно, допуская привлечение к ответственности любого лица и при любом неисполнении обязательств, предусмотренных контрактом на поставку товаров, выполнение работ или оказание услуг для нужд заказчиков.
Представляется, что позиция КС соответствует духу и букве понимания комплексности правоотношений, возникающих в сфере реализации законодательства о публичных закупках.
