Закон об иностранных агентах – физлицах и права человека

Конец 2020 г. ознаменовался принятием очередного пакета «ограничительных» актов, среди которых Федеральный закон от 30 декабря 2020 г. № 481-ФЗ, дополнивший Федеральный закон от 28 декабря 2012 г. № 272-ФЗ «О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации» (далее – Закон № 272-ФЗ) ст. 2.1, позволяющей при определенных обстоятельствах признавать физических лиц иностранными агентами¹.

Суть нововведений

Из ч. 1 указанной статьи следует, что под иностранным агентом понимается физическое лицо, осуществляющее на территории России в интересах иностранного государства, его государственных органов, международной или иностранной организации, а также иностранных граждан или лиц без гражданства (далее – иностранный источник) политическую деятельность и (или) целенаправленный сбор сведений в области военной, военно-технической деятельности РФ, которые при их получении иностранным источником могут быть использованы против безопасности Российской Федерации (при отсутствии признаков преступлений, предусмотренных ст. 275 и 276 УК РФ), в связи с оказанным на него иностранным источником либо действующими в его интересах российскими гражданами и организациями воздействием, выражающимся в поддержке указанных видов деятельности (включая предоставление денежных средств, иной имущественной или организационно-методической помощи).

Если с военной и военно-технической деятельностью в целом все понятно, то изложенное в законе понятие политической деятельности заслуживает особого внимания.

В контексте абз. 2 ч. 1 ст. 2.1 Закона № 272-ФЗ политической признается любая деятельность (в сфере обеспечения законности, правопорядка, законодательного регулирования прав и свобод человека и гражданина и т.д.) с целью оказания влияния на выработку и реализацию государственной политики, формирование госорганов, органов местного самоуправления, их решения и действия и осуществляемая в предусмотренных данной статьей формах (собраний, митингов, пикетирований, в проведении опросов общественного мнения и т.п.). Исчерпывающий перечень форм политической деятельности из текста данной нормы вывести, на мой взгляд, невозможно.

Норма ч. 2 ст. 2.1 Закона № 272-ФЗ гласит, что любое физическое лицо, чья деятельность хоть каким-то образом подпадает под перечень, приведенный в ч. 1, и получившее даже минимальную поддержку от иностранного источника (в том числе в виде небольшого денежного пожертвования), обязано подать заявление о включении в список иностранных агентов², а не являющееся гражданином РФ – уведомить об этом уполномоченный орган до своего въезда на территорию страны. В случае выявления физического лица, выполняющего функции иностранного агента и не сообщившего об этом, уполномоченный федеральный орган исполнительной власти вправе внести его в список по собственной инициативе (ч. 3 ст. 2.1).

Последствия такого внесения указаны в ч. 6–7 ст. 2.1 Закона № 272-ФЗ и заключаются в обязанности:

• не реже раза в полгода представлять отчет о своей деятельности, связанной с выполнением функций иностранного агента, включая сведения о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, полученных от иностранных источников, а также об их фактическом расходовании и использовании;
• указывать о наличии этого статуса при осуществлении деятельности, связанной с выполнением функций иностранного агента, в том числе при обращении в госорганы, органы местного самоуправления, общественные объединения, образовательные организации, а также на материалах, издаваемых и (или) распространяемых таким физическим лицом, в том числе через СМИ.

Дополнительно в ч. 8 ст. 2.1 Закона № 272-ФЗ предусмотрен запрет для физических лиц, включенных в список иностранных агентов, на допуск к службе в госорганах и органах местного самоуправления, имеющий немалое сходство с применявшимся во времена раннего РСФСР таким видом уголовного наказания, как поражение в политических и отдельных гражданских правах в виде лишения права занимать ответственные государственные должности³.

За неисполнение приведенных обязанностей введены административная и уголовная ответственность.

Соответствие заявленным целям

Согласно пояснительной записке к законопроекту, на основании которого был принят Закон № 272-ФЗ, целями его разработки являлись совершенствование правового регулирования деятельности общественных объединений и иных лиц, получающих иностранное финансирование и участвующих в политической жизни страны, а также повышение законности и прозрачности их деятельности.

Проанализировав ст. 2.1 Закона № 272-ФЗ, в том числе на предмет соответствия заявленным целям, можно сделать следующие выводы.

Приведенные в законе условия, наличие которых позволяет признать физическое лицо иностранным агентом, настолько «размыты», что фактически к присвоению данного статуса может привести любая деятельность по отстаиванию не только чужих, но и собственных интересов, в том числе путем выражения личного мнения о ситуации в стране, принимаемых законах, действиях органов власти и т. п. только по той причине, что осуществляющее ее лицо получает какую бы то ни было поддержку от иностранного источника. Исключением является лишь деятельность, прямо перечисленная в абз. 11 ч. 1 ст. 2.1 (например, в области науки, культуры, искусства, здравоохранения и т.д.).

Используемая законодателем в абз. 1 ч. 1 ст. 2.1 Закона № 272-ФЗ формулировка «может быть признано физическим лицом, выполняющим функции иностранного агента» позволяет прийти к выводу, что соответствие физического лица требованиям, предъявляемым к иностранным агентам, само по себе основанием для его включения в список не является и вопрос о таком включении во многом будет зависеть от волеизъявления должностного лица, уполномоченного принимать соответствующее решение, допуская возможность избирательного применения нормы.

Поскольку внесение лица в список автоматически блокирует его возможность занимать должности в госорганах и органах местного самоуправления, такое правовое регулирование неизбежно наводит на мысль о возможности его использования в качестве инструмента для борьбы с неугодными оппонентами. Его эффективность видится, в первую очередь, в том, что оспаривание включения в список иностранных агентов (соответственно ограничения в допуске к госслужбе) займет у заинтересованного лица определенное – возможно, продолжительное – время, по истечении которого должность, на которую претендовал кандидат, может уже не быть вакантной.

Соответствие Конвенции и подходам ЕСПЧ

Кроме того, внесение в список иностранных агентов, запрет занятия определенных должностей, а также требование представления отчетности о целях расходования денежных средств и использования иного имущества, полученного от иностранных источников, вызывают серьезные сомнения с точки зрения соответствия ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Конвенция), гарантирующей каждому право на неприкосновенность частной жизни.

Разъясняя этот термин, ЕСПЧ уже обращал внимание, что частная жизнь является широким, не подлежащим исчерпывающему определению понятием, охватывающим различные аспекты физической и социальной индивидуальности человека, включая право на личную автономию, личное развитие, установление и развитие отношений с иными людьми и окружающим миром⁴, а также психологическую неприкосновенность личности, под которой понимается «право вести свою жизнь по собственному усмотрению при минимальном постороннем вмешательстве»⁵.

Мне не известны примеры рассмотренных ЕСПЧ дел, в которых заявители обжаловали вмешательство государства в их «личную жизнь», выразившееся в установлении контроля за расходованием денежных средств физическими лицами. Однако, исходя из изложенного, такие действия властей, на мой взгляд, вполне могут быть истолкованы как посягательство на права, гарантированные ст. 8 Конвенции⁶.

Что касается запрета занятия государственных должностей, то Европейский Суд не усматривает принципиальных оснований для исключения профессиональной деятельности человека из сферы его частной жизни. По мнению Суда, на ограничения, налагаемые на профессиональную деятельность, при условии, что они влияют на формирование социальной идентичности индивидуума и развитие общения с другими людьми, в полной мере распространяется действие ст. 8 Конвенции⁷, гарантирующей право на частную жизнь, включая право вести «частную общественную жизнь», – т.е. возможность человека развиваться в качестве социальной единицы⁸.

Поскольку замещение должностей государственной и муниципальной службы является разновидностью профессиональной деятельности, занятие которой может рассматриваться как способ самореализации и развития личностных качеств, можно прийти к выводу, что применение ст. 8 Конвенции не видится явно необоснованным. Более того, право на допуск к госслужбе в своей стране без какой бы то ни было дискриминации и необоснованных ограничений закреплено и в ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.

Другое заслуживающее внимания обстоятельство заключается в том, что присвоение определенным физическим лицам статуса иностранных агентов способно привести к их «стигматизации» и формированию негативного отношения к ним в глазах общества, что возможно расценить как посягательство на честь и репутацию, также защищаемых ст. 8 Конвенции. В качестве обоснования такого подхода можно вновь сослаться на практику ЕСПЧ, считающего, что репутация и честь составляют часть идентичности и психологической неприкосновенности человека и, следовательно, также входят в сферу его частной жизни. Однако для применения ст. 8 Конвенции посягательство должно достичь определенной степени и осуществляться способом, нарушающим право на уважение частной жизни⁹.

Например, в одном из постановлений ЕСПЧ признал, что несанкционированная публикация фотографии сына заявительницы имела негативные последствия для его репутации, помешав заявительнице пользоваться правом на уважение частной жизни¹⁰.

Еще одним интересным примером, подтверждающим, что внесение в список иностранных агентов может рассматриваться как нарушение неприкосновенности частной жизни, является дело «Шимоволос против России», в котором Европейский Суд признал внесение имени заявителя в базу данных «Сторожевой контроль», а также последующие сбор и хранение информации о нем правоохранительными органами нарушением прав, гарантированных п. 1 ст. 8 Конвенции¹¹.

Если признать, что перечисленные требования и запреты, возложенные законом на физическое лицо, получившее статус иностранного агента, могут рассматриваться как посягательство на его гарантированные п. 1 ст. 8 Конвенции права, государству придется привести весомые доводы, позволяющие оправдать внедрение такого правового регулирования. На это указано, в частности, в п. 2 ст. 8 Конвенции, допускающем некоторое вмешательство в «личную» жизнь человека лишь при совокупном наличии двух условий: оно осуществлено «в соответствии с законом» и является «необходимым в демократическом обществе» для достижения одной или нескольких «законных» целей, перечисленных в данном пункте.

Однако если начать с первого же условия, видно, что в ситуации с ограничениями, введенными Законом № 272-ФЗ, его соблюдение является исключительно формальным. Объясняется это тем, что в практике Европейского Суда условие «предусмотрено законом» трактуется не только как требующее соблюдения внутреннего законодательства государства, но и как касающееся его качества, отвечающего принципу верховенства права, – т.е. являющегося четким, предсказуемым и достаточно доступным¹².

Установленные ст. 2.1 Закона № 272-ФЗ требования, позволяющие признавать российских физических лиц иностранными агентами и, соответственно, ущемлять их права на неприкосновенность частной жизни, предусматривают широкий простор для свободы усмотрения в части как видов деятельности, так и мер поддержки со стороны иностранных источников, получение которых способно привести к внесению физического лица в соответствующий список, что, на мой взгляд, свидетельствует о низком качестве обсуждаемого законодательного акта.

Для сравнения: действующий в США закон об иностранных агентах, несмотря на столь же неопределенное понятие политической деятельности (п. «о» § 611), допускает возможность признания лица иностранным агентом лишь в случае его действия по приказу, просьбе, под руководством, контролем иностранного принципала или лица, чья любая деятельность прямо или косвенно контролируется, направляется, финансируется или субсидируется полностью или в значительной части иностранным принципалом непосредственно или через любое другое лицо, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом (п. «с» § 611 закона).

Понятно, что сформулировать абсолютно определенное понятие политической деятельности весьма затруднительно, и винить в этом недостатке законодателя не стоит. В то же время, в отличие от Закона № 272-ФЗ, его американский аналог содержит четкий и понятный ориентир, позволяющий однозначно отделить иностранного агента от иных, не относящихся к нему лиц, а именно – полный или в значительной части контроль, финансирование или субсидирование иностранным принципалом как непосредственно, так и через другое лицо.

Представляется, что установление в Законе № 272-ФЗ тождественных критериев отнесения к иностранным агентам позволит хотя бы минимально приблизить его к стандартам «качества», применяемым ЕСПЧ к нормативным правовым актам.

Вторым обязательным условием, оправдывающим вмешательство государства в частную жизнь, является «необходимость в демократическом обществе» – т.е. в целях, прямо перечисленных в п. 2 ст. 8 Конвенции, перечень которых является исчерпывающим¹³.

Помимо мотива необходимости любое вмешательство (с учетом обстоятельств конкретной ситуации) также должно быть соразмерным защищаемому интересу, справедливым и не выходить за пределы дозволенного при соблюдении баланса частных и публичных интересов¹⁴.

Вместе с тем введение для физических лиц – иностранных агентов ограничений, предусмотренных ст. 2.1 Закона № 272-ФЗ, на мой взгляд, вряд ли оправданно и соразмерно таким провозглашенным разработчиками законопроекта № 1057914-7 целям, как совершенствование правового регулирования деятельности лиц, получающих иностранное финансирование и участвующих в политической жизни страны, а также повышение законности и прозрачности их деятельности, поскольку их достижению не способствует.

Мотивы и результат

В такой ситуации неизбежно напрашивается одна из двух версий, объясняющих принятие обсуждаемого Закона:

• реальные мотивы, которыми руководствовались его авторы, не соответствуют декларируемым;
• введенные им ограничения представляют собой ничем не обоснованное вторжение в сферу частной жизни.

Безусловно, реальная цель, которую преследовал законодатель, позволяя признавать физических лиц иностранными агентами, может и не быть известна, однако, полагаю, что конечный результат, выразившийся в нормах ст. 2.1 Закона № 272-ФЗ, с точки зрения соответствия общепризнанным принципам и нормам международного права неприемлем.