×

Антимонопольный орган вправе требовать через суд понуждения к исполнению своих решений и предписаний

Верховный Суд РФ разъяснил, что, даже если требования антимонопольного органа дословно повторяют формулировку ранее выданного им правоприменительного акта, это не основание для отказа в удовлетворении иска
По мнению одного из экспертов, выводы ВС не являются революционными в вопросах реализации предписаний, выдаваемых органами ФАС. Другой эксперт полагает, что в рассматриваемом деле Суд уточнил разъяснения ВАС РФ, исключив тем самым препятствия для развития практики обращений антимонопольных органов с исками о понуждении к исполнению их решений и предписаний.

17 октября Верховный Суд РФ вынес Определение № 308-ЭС19-10710 по делу № А53-18751/2018 о принуждении юрлица исполнить предписание антимонопольного органа по устранению выявленных им правонарушений в судебном порядке.

Навязывание услуг брони как злоупотребление доминирующим положением

В феврале 2017 г. УФАС по Ростовской области вынесло решение в отношении ПАО «Донавтовокзал», указав, что общество злоупотребило доминирующим положением на рынке в части навязывания экономически и технологически необоснованного, а также прямо не предусмотренного законодательством РФ комиссионного сбора при предварительной продаже билетов на регулярные автобусные маршруты. Антимонопольный орган счел, что организация нарушила требования п. 3 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, и вынес предписание о прекращении нарушения в срок до 3 марта 2017 г.

Общество безуспешно пыталось оспорить в суде решение и предписание УФАС (дело № А53-11250/2017), а также постановления о привлечении к административной ответственности за неисполнение предписания (дела № А53-25380/2017 и № А53-9982/2018).

Поскольку организация не прекратила нарушать антимонопольное законодательство, граждане, в свою очередь, продолжили жаловаться в антимонопольный орган на навязывание услуг брони (комиссионного сбора) при продаже билетов. УФАС установило новый срок исполнения предписания – до 6 апреля 2018 г. Однако к указанному сроку общество не предоставило документов, подтверждающих исполнение предписания, впоследствии проигнорировав и соответствующий запрос антимонопольного органа.

Апелляция и кассация не поддержали позицию УФАС

УФАС обратилось в арбитражный суд с иском о понуждении общества исполнить предписание по прекращению указанных правонарушений и представить заверенные копии документов, подтверждающих факт его исполнения.

Суд первой инстанции удовлетворил требования заявителя в соответствии с подп. «и» п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции. Он счел, что общество, действительно, допустило нарушение антимонопольного законодательства и не устранило его, в связи с чем, региональное УФАС вправе в судебном порядке требовать возложения на него обязанности по принудительному устранению соответствующих нарушений.

Впоследствии апелляция отменила решение первой инстанции, а окружной суд поддержал ее постановление. В удовлетворении требования заявителя было отказано со ссылкой на правовую позицию, изложенную в п. 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30 июня 2008 г. № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства». Обе инстанции выявили отсутствие оснований для удовлетворения иска, поскольку антимонопольный орган не заявил самостоятельное требование, связанное с неисполнением ответчиком предписания и направленное на прекращение взимания не предусмотренных законодательством дополнительных платежей, а, по сути, предъявил требование о подтверждении законности своих правоприменительных актов.

ВС разъяснил, почему выбранный УФАС способ защиты нарушенного права – надлежащий

В кассационной жалобе в ВС антимонопольный орган, ссылаясь на существенные нарушения норм материального права, просил отменить судебные акты второй и третьей инстанций, оставив в силе решение первой инстанции.

Проанализировав нормы антимонопольного законодательства, ВС отметил, что апелляция и кассация не учли, что антимонопольные органы вправе выдавать предписания о прекращении нарушений и устранении последствий нарушения антимонопольного законодательства, а также о восстановлении положения, существовавшего до указанного нарушения. Высшая судебная инстанция напомнила, что законодательство не предусматривает механизм принудительного исполнения названных решений и предписаний, в связи с чем антимонопольные органы вправе направлять в арбитражные суды иски о понуждении к исполнению принятых ими решений и предписаний.

«Таким образом, законодательство не только не исключает, но прямо предусматривает возможность обращения антимонопольного органа в арбитражный суд с требованиями, направленными на понуждение соответствующего лица к устранению нарушений антимонопольного законодательства, если эти нарушения не были устранены добровольно после принятия антимонопольным органом в установленном порядке решения и вынесения предписания. При этом, исходя из положений ч. 1 ст. 65, ч. 3 ст. 189 АПК РФ, антимонопольный орган доказывает наличие обстоятельств, свидетельствующих о нарушении антимонопольного законодательства и послуживших основанием для вынесения соответствующего решения и (или) предписания, а также обоснованность применения заявленных мер», – указано в определении.

ВС добавил, что правомерность выводов антимонопольного органа о правовой квалификации поведения общества подтверждена вступившими в силу судебными актами по делам № А53-11250/2017, А53-25380/2017, А53-9982/2018.

Таким образом, Суд поддержал вывод первой инстанции о том, что антимонопольный орган избрал надлежащий способ защиты нарушенного права, установленный подп. «и» п. 6 ч. 1 ст. 23 Закона о защите конкуренции, обратившись с иском о понуждении к исполнению принятых им решений и предписаний. Как пояснил Суд, выводы апелляции и кассации о том, что требования антимонопольного органа дословно повторяют формулировку ранее выданного им предписания, не могли являться основанием для отказа в удовлетворении иска, ведь обращение УФАС в суд обусловлено именно неисполнением вынесенного им решения (предписания), а заявленная истцом формулировка требования соответствует характеру допущенного нарушения и направлена на его прекращение со стороны хозяйствующего субъекта.

ВС также разъяснил, что изложенная в п. 23 остановления ВАС № 30 позиция о недопустимости предъявления антимонопольными органами исков, направленных на подтверждение законности своего решения и (или) о выдаче исполнительного листа, преследует целью исключение ситуаций, когда обращение антимонопольного органа в суд имело бы место только по факту принятия указанных правоприменительных актов – до того, как в поведении соответствующего лица обнаружится бездействие в устранении нарушений законодательства. По рассматриваемому спору обращение антимонопольного органа в суд связано с непринятием обществом мер по устранению допущенных им нарушений, что подтверждается фактом привлечения общества к административной ответственности, предусмотренной ч. 2.2 ст. 19.5 КоАП РФ.

Направляя дело на пересмотр в первую инстанцию, ВС подчеркнул, что исполнимость предписания является требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов его законности. «Требование о понуждении исполнить предписываемые действия должно быть направлено на устранение выявленных нарушений, а также защиту нарушенных прав третьих лиц. Однако в материалы дела судебными инстанциями были приобщены доказательства, которые, по мнению общества, свидетельствовали о фактическом устранении ранее выявленных антимонопольным органом нарушений. В частности, была приобретена новая техника, введены новое программное обеспечение, а также ограничения для кассиров, что исключает взимание платы за бронь одновременно с продажей билета. Данное обстоятельство не отрицалось также представителем антимонопольного органа при рассмотрении спора в судебном заседании ВС РФ. Таким образом, вопреки требованиям положений ст. 71 АПК РФ судами трех инстанций не в полной мере были установлены обстоятельства, имеющие существенное значение для правильного разрешения спора, и не дана оценка всем доказательствам, приобщенным в материалы дела», – резюмируется в определении.

Эксперты прокомментировали выводы Суда

Комментируя «АГ» правовую позицию ВС, адвокат АП Самарской области Александр Тамодлин отметил, что она не является революционной в вопросах реализации предписаний, выдаваемых органами ФАС. «Верховный Суд лишь разъяснил, что в связи с отсутствием у антимонопольных органов полномочий самостоятельного принудительного исполнения предписания в случаях, когда его получатель продолжает нарушать антимонопольное законодательство, обращение в суд с требованием о понуждении к исполнению предписания является надлежащим способом защиты», – пояснил он.

По мнению эксперта, важной и правильной в рассмотренном деле является позиция о допустимости такого обращения не ранее момента обнаружения продолжения лицом, получившим предписание, противоправного поведения. «Это может помочь отграничить обоснованные требования, действительно ориентированные на устранение выявленных нарушений и защиту нарушенных прав третьих лиц, от заявлений, направленных на подтверждение законности самих решений антимонопольных органов», – заключил Александр Тамодлин.

Старший консультант юридической компании «Каменская & партнеры» Илья Тюленев отметил, что ВС разъяснил полномочия антимонопольного органа на понуждение к исполнению его решений и предписаний в судебном порядке. «Суды, буквально истолковав разъяснения, содержащиеся в п. 23 Постановления ВАС № 30, отказывали в удовлетворении требований антимонопольного органа, если исковые требования воспроизводили содержание предписания. Однако, как верно указал ВС, повтор формулировки не может быть основанием для отказа в требовании», – пояснил он.

Эксперт полагает, что данное определение ВС не может рассматриваться как отказ от разъяснений ВАС о предъявлении антимонопольным органом самостоятельных требований для понуждения к исполнению предписания, которое было направлено на то, чтобы антимонопольный орган при обращении в суд избирал правильный способ защиты публичных интересов, руководствуясь фактическими обстоятельствами на момент обращения, а не исходя из содержания предписания. «Это касается случаев, если предписание содержит требования к хозяйствующему субъекту аннулировать торги, – пояснил он. – Например, если на момент обращения антимонопольного органа в суд торги не были аннулированы и был заключен договор, то оснований для обращения с иском о понуждении аннулировать торги нет, и следует избрать иной способ защиты. Как ранее указывал ВАС, антимонопольный орган также вправе обратиться с иском о признании сделки недействительной».

Илья Тюленев добавил, что таким образом ВС уточнил разъяснения ВАС, исключая препятствия для развития практики обращений антимонопольных органов с исками о понуждении к исполнению решений и предписаний.

Рассказать: