13 декабря Конституционный Суд вынес Постановление № 57-П/2024 по делу о проверке конституционности ст. 25, 26 и 38 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ и ч. 1 ст. 35 Закона Оренбургской области «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Оренбургской области».
Отказ в регистрации кандидатов
Решениями представительных органов ряда муниципальных образований Оренбургской области на 11 сентября 2022 г. были назначены дополнительные выборы депутатов представительных органов. Областное отделение Коммунистической партии РФ представило в избирательные комиссии списки кандидатов в депутаты, выдвинутых им по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, среди которых были Ольга Ведяшкина, Надежда Лепикоршева и Сауле Шинтемирова. Однако решениями территориальных избирательных комиссий в заверении списков кандидатов было отказано.
Коммунисты обжаловали данные решения в Избирательную комиссию Оренбургской области, а затем в судебном порядке. Суды первой и апелляционной инстанций отказали в удовлетворении их требований, однако суды кассационной инстанции встали на сторону кандидатов и обязали заверить список. Избирательные комиссии, получив на первой неделе сентября 2022 г. документы для регистрации, возвратили их, сославшись на законодательно установленный пресекательный срок – кандидаты должны были предоставить данные документы до 27 июля 2022 г. Обжаловать это решение не удалось.
Тогда региональное отделение КПРФ, Ольга Ведяшкина, Надежда Лепикоршева и Сауле Шинтемирова подали жалобы в Конституционный Суд, в которых оспаривали положения ст. 25, 26 и 38 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ и ч. 1 ст. 35 Закона Оренбургской области «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Оренбургской области». По мнению заявителей, оспариваемые положения не соответствуют Конституции и в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования они позволяют избирательным комиссиям не рассматривать документы кандидатов, поданные после заверения списка кандидатов по истечении пресекательных сроков их представления в избирательные комиссии, вне зависимости от того, что эти сроки были пропущены в связи с участием в судебном споре, касающемся отмены отказа избирательной комиссии в заверении списка кандидатов, либо обжалованием такого отказа в вышестоящей избирательной комиссии.
КС выступил против абсолютизации электоральных сроков
Изучив жалобы, КС отметил, что оспариваемые заявителями подп. «к» п. 8 ст. 25 и подп. «л» п. 9.1 ст. 26 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, требуя от избирательных комиссий соблюдения в своей деятельности конституционной законности, не допускают наличия у них полномочий, прямо не установленных действующим законодательством, а значит, не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителей. В связи с этим он прекратил производство по делу в части проверки конституционности указанных законоположений.
Конституционный Суд указал, что устанавливая основания и условия выдвижения и регистрации кандидатов, в том числе применительно к заверению списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, избирательное законодательство должно отвечать вытекающим из Конституции требованиям правовой определенности и вместе с тем не допускать деформирования истинного смысла народовластия и искажения существа пассивного избирательного права граждан. Закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ является законодательным актом, имеющим системообразующее значение для действующего правового регулирования электоральных отношений. При избрании региональных и муниципальных депутатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам порядок выдвижения списка кандидатов, в том числе в отношении его заверения, может определяться законом субъекта.
В постановлении отмечается: поскольку от заверения или отказа в заверении списка кандидатов в депутаты, выдвинутых избирательным объединением по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, фактически зависит дальнейшая возможность их участия в региональных и муниципальных выборах в тех субъектах РФ, которые предусмотрели соответствующий порядок реализации прав избирательных объединений, действующее федеральное законодательство подробно регулирует процедуру обжалования такого заверения или отказа в нем, что находит надлежащее отражение в названном законе и КАС РФ. Для судебного оспаривания соответствующего решения избирательной комиссии законом установлены исчерпывающие сроки. Такое регулирование имеет целью обеспечить справедливое, укладывающееся в рамки проходящей избирательной кампании, разрешение электорального спора о законности отказа в заверении списка кандидатов, поскольку, по общему правилу, в случае принятия судебного решения о неправомерности этого отказа после дня голосования кандидаты фактически полностью утрачивают возможность претендовать на замещение депутатских мандатов по результатам конкретных выборов.
Вместе с тем, по мнению Конституционного Суда, нельзя не учитывать, что удовлетворение административного искового заявления о признании незаконным решения избирательной комиссии об отказе в заверении списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам – особенно если такое решение первоначально обжаловалось в вышестоящую избирательную комиссию, а его последующее судебное оспаривание сопровождалось вынесением противоречащих друг другу судебных актов в различных инстанциях – обычно происходит после истечения установленного законом срока представления кандидатами в депутаты документов для регистрации. Учитывая, что данный срок является пресекательным, заверение выдвинутого по одномандатным (многомандатным) избирательным округам списка кандидатов после его истечения, даже если оно осуществлено на основе судебного решения, означает для включенных в него лиц невозможность дальнейшей реализации своих избирательных прав, по крайней мере в рамках текущей избирательной кампании.
КС пояснил, что несмотря на то, что такое правовое регулирование обусловлено временными характеристиками любой избирательной кампании и нацелено на обеспечение определенности и предсказуемости избирательного процесса, соблюдение сроков само по себе не может вести к игнорированию права на судебную защиту. Он полагает, что абсолютизация электоральных сроков не способствует достижению взаимного доверия государства и общества в сфере выборов, так как успешное оспаривание отказа избиркома в заверении списка кандидатов, по сути, не позволяет включенным в него лицам претендовать на регистрацию, что обессмысливает обращение в суд за защитой права быть избранными.
В постановлении обращено внимание, что судебное оспаривание отказа в заверении списка кандидатов по одномандатным (многомандатным) избирательным округам не в состоянии эффективно восстановить нарушенные избирательные права заинтересованных лиц, так как с учетом инстанционности административного судопроизводства и сроков рассмотрения соответствующих административных исков, тем более если они сопряжены с предварительным обжалованием отказа в вышестоящую избирательную комиссию, такое судебное оспаривание завершается чаще всего уже после истечения сроков представления кандидатами документов для регистрации. «Отсутствие же в правовом регулировании каких-либо возможностей преодолеть пресекательное значение сроков представления документов для регистрации кандидатами, в том числе после заверения – вследствие предпринятого избирательным объединением и (или) выдвинутыми им кандидатами оспаривания первоначального отказа избирательной комиссии – списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, не согласуется с полноценным народным представительством и не отвечает конституционным гарантиям справедливой судебной защиты избирательных прав», – считает КС.
Он добавил, что не в состоянии преодолеть данный дефект и суд, поскольку, разрешая административное исковое заявление о признании незаконным отказа избирательной комиссии в заверении списка кандидатов, он не может выйти за пределы заявленных требований и самостоятельно возложить на избирательную комиссию в качестве способа исполнения принятого им решения обязанность – после заверения списка – рассмотреть по существу вопрос о регистрации выдвинутых избирательным объединением кандидатов, так как в соответствии с ч. 1 ст. 178 КАС соответствующее полномочие наличествует у него только в случаях, предусмотренных названным Кодексом, к которым дела о защите избирательных прав не отнесены.
КС разъяснил, что ни принцип равенства кандидатов как таковой, ни сопряженное с судебной защитой ограничение прав и обязанностей кандидатов, представивших необходимые документы для своей регистрации после истечения срока их представления в избирательную комиссию в связи с судебным оспариванием первоначального отказа в заверении списка кандидатов, выдвинутых избирательным объединением по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, не дают оснований для отступления от последовательной реализации конституционных ценностей народовластия, свободных выборов, многопартийности, избирательных прав и их эффективной судебной защиты.
Таким образом, Конституционный Суд признал абз. 2 п. 1, п. 18 ст. 38 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ и ч. 1 ст. 35 Закона Оренбургской области «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Оренбургской области» не соответствующими Конституции, поскольку в системе действующего правового регулирования они исключают возможность решения вопроса о регистрации кандидатов в депутаты представительных органов муниципальных образований, выдвинутых избирательным объединением списком по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, в случае пропуска установленного законом срока представления в избирательную комиссию документов для регистрации, когда указанный пропуск был вызван первоначальным отказом избирательной комиссии в заверении данного списка и этот отказ был признан незаконным по результатам его судебного оспаривания.
КС обязал законодательные органы РФ и Оренбургской области внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения. До тех пор кандидатам, выдвинутым на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований политическими партиями по одномандатным (многомандатным) избирательным округам, не может быть отказано в рассмотрении вопроса об их регистрации, если они предоставили необходимые документы в избиркомы не позднее пяти дней до голосования при условии, что после принятия судом решения о признании незаконным первоначального отказа в заверении списка таких кандидатов до его заверения, а также с момента заверения до представления кандидатами необходимых документов для регистрации истекло не более пяти дней.
Суд постановил, что заявители по настоящему делу имеют право на применение к ним компенсаторных механизмов, чьи форма и размер определяются районными судами Оренбургской области, рассмотревшими в первой инстанции их дела, в которых были применены оспоренные нормы.
Эксперты «АГ» проанализировали выводы Суда
Адвокат АП Санкт-Петербурга, доктор права НИУ ВШЭ, советник РАЕН Вячеслав Плахотнюк считает важным вывод КС о том, что абсолютизация в интересах цикличности и стабильности избирательного процесса электоральных сроков, в том числе пресекательных, не может обессмысливать право на судебную защиту, которое является высшей конституционной гарантией всех других прав и свобод. Эту позицию можно будет широко использовать в других спорах из публичных правоотношений, считает он.
Вячеслав Плахотнюк также обратил внимание на следующее разъяснение КС: поскольку в силу нормы п. 1 ст. 39 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ равенство кандидатов не является безусловным, то отступления от этого принципа допустимы, если они производны от судебного решения. В отношении прав «восстановленных» судом кандидатов КС высказал суждение, что сокращенное для них время участия в избирательной кампании компенсируется повышенным вниманием СМИ, отметил эксперт.
«Самым интересным в постановлении я считаю то, что Суд уверенно взял на себя правотворческую функцию и сформулировал временные – до внесения изменения в федеральный закон и закон Оренбургской области – нормы права, установив новые конкретные сроки избирательных действий, в случае если первоначальный отказ в заверении списка кандидатов был признан судом незаконным. Это не вполне согласуется с привычно понимаемыми полномочиями этого органа судебной власти», – прокомментировал Вячеслав Плахотнюк.
Юрист «НОВИКОВ.Право» Александр Новиков пояснил, что избирательное законодательство РФ устанавливает многоэтапную регистрацию кандидатов, когда за представлением так называемого первого пакета документов – для уведомления комиссии о своем выдвижении следует подача второго пакета документов – на регистрацию. Федеральное законодательство, позволяя регионам самостоятельно определять срок для представления документов, во всех случаях предусматривает, что такой срок является пресекательным. По его мнению, КС совершенно справедливо указал, что в случае обращения за судебной защитой и тем более, если усматривается незаконность отказа в регистрации, то предусмотренные законом сроки для регистрации, по сути, приостанавливаются, а их пропуск не исключает рассмотрения вопроса о регистрации кандидата, ведь в противном случае обесценивается не только право на оспаривание незаконного решения избирательной комиссии об отказе в регистрации, но и утрачивается смысл участия в избирательной кампании в принципе.
«Опасным в рассматриваемой ситуации являются принятые комиссиями решения о возврате документов. Помимо того, что указанные решения не предусмотрены действующим законодательством, практика подтверждает широкое распространение таких случаев. Комиссиями игнорируется то, что такие решения в рамках процедуры регистрации кандидата в принципе не предусмотрены действующим законодательством, а при возврате документов кандидаты лишены возможности реализации права на внесение изменений и дополнений в представленные документы. К сожалению, это не стало предметом рассмотрения Суда, однако незаконность таких решений косвенно им подтверждается», – считает Александр Новиков.
Руководитель Центра конституционного правосудия Иван Брикульский полагает, что постановление демонстрирует системную проблему, но не избирательного права, а проблему исполнения решений Конституционного Суда. «Как правило, обязательный характер решений КС и правовых позиций "на земле" толкуется очень узко, ограничиваясь чтением резолютивной части решения. В то время как правовые позиции Суда – это целая система конституционных идей и аргументов, которые обязательны для воплощения в социальную реальность. Из постановления в постановление по избирательным вопросам Суд говорит об одном и том же: формальное исполнение закона не должно приводить к утрате избирательного права. Чтобы избежать обращения в КС, избиркомам и судам было достаточно исполнить правовые позиции Конституционного Суда», – подчеркнул эксперт.
Иван Брикульский также отметил, что если пересмотр дела не может привести к восстановлению избирательных прав, КС может указать на применение к заявителю компенсаторных механизмов, что и сделано в п. 4 резолютивной части. Однако, как полагает эксперт, механизм реализации компенсаторных механизмов отсутствует. «Несмотря на публично-правовую природу компенсаторных механизмов, на первый взгляд, они очень близки к частноправовой природе деликтов. Такая неопределенность используется для неоправданного уменьшения размера компенсаторных механизмов. Складывается ситуация, при которой заявитель, чьи права уже были нарушены государством, принявшим неконституционный акт, вынужден повторно проходить все судебные инстанции, чтобы добиться восстановления прав с помощью компенсаторных механизмов, поскольку прошедшие выборы не вернешь. Нельзя ограничиваться простой констатацией того, что права были нарушены, закрывая глаза на то, что происходит после вынесенного постановления. Исполнение решения КС – такая же органическая часть конституционного судопроизводства», – заключил он.
Эксперт уверен, что постановление носит положительный характер: КС шаг за шагом устраняет из избирательного законодательства различные «политические трюки», которые под видом законности исключают из политической конкуренции целые списки кандидатов. «Однако сам факт такого постановления означает, что все предыдущие решения КС по избирательным вопросам были проигнорированы, но не судами, а законодателем, который все еще не провел системную работу в избирательном законодательстве. Бросается в глаза и качественная аргументация, в которой мне видится знаменитая формула Густава Радбруха: конфликт между правовой стабильностью и справедливостью решается в пользу приоритета первой, однако есть важное исключение – те случаи, когда закон становится настолько “вопиюще несовместим со справедливостью”, что отрицает справедливость. Таким образом, формально-юридическое исполнение закона не должно приводить к абсурдным и очевидно несправедливым решениям, которые, как пишет КС в постановлении, ставят под сомнение взаимное доверие государства и общества в сфере выборов», – резюмировал Иван Брикульский.
