17 мая Конституционный Суд вынес Постановление № 23-П, в котором пояснил, что офис политической партии может размещаться в одном или нескольких помещениях здания, в котором наряду с партией или ее подразделением могут располагаться и другие организации, в том числе осуществляющие выдачу зарплаты, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат.
Отказ избирательной комиссии в регистрации списка кандидатов
В августе 2022 г. Центральная избирательная комиссия Республики Северная Осетия – Алания отказалась зарегистрировать список кандидатов в депутаты Республиканского парламента, выдвинутых региональным отделением «Партии Дела». Председатель отделения по постановлению мирового судьи был оштрафован за сбор подписей в запрещенном месте – в здании отделения почтовой связи «Почта России», где выдавались пенсии и другие выплаты. Более 5% подписей были признаны недействительными.
Оспаривая это решение в суде, региональное отделение партии указало, что подписи собирались не в самом помещении почтовой службы, а в офисе партии, находящемся с оператором почтовой связи в одном здании и по тому же адресу. Решением Верховного Суда РСО – Алания от 13 августа 2022 г. заявителю было отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании указанного постановления избирательной комиссии незаконным и его отмене. С таким решением согласились суды апелляционной и кассационной инстанций. ВС РФ отказал в рассмотрении надзорной жалобы партии.
КС разъяснил конституционно-правовой смысл оспариваемых положений
В жалобе в Конституционный Суд региональное отделение «Партии Дела» просило признать неконституционными п. 6 ст. 37 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ и ч. 3 ст. 37.2 Закона Республики Северная Осетия – Алания «О выборах депутатов Парламента РСО – Алания». По мнению заявителя, оспариваемые законоположения не соответствуют Конституции, поскольку не обеспечивают единообразного толкования и применения понятия «места выдачи заработной платы, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат», а потому влекут возможность произвольного решения вопроса о признании подписей избирателей недействительными по указанному в данных законоположениях основанию.
Также региональное отделение партии оспаривало п. 6 и 7 ст. 38, п. 3, подп. «к» п. 6.4, подп. «в», «в.1 » и «г» п. 25 ст. 38 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ. КС прекратил производство по делу в этой части, указав, что данные нормы не предполагают придания неопровержимого значения заключению образованной избирательной комиссией рабочей группы по проверке подписных листов, представленных для регистрации кандидатов, и не препятствуют ей учитывать при принятии решения другую информацию, свидетельствующую о недействительности собранных в поддержку выдвижения подписей избирателей. Данные положения не предполагают, что вывод о недействительности тех или иных подписей избирателей может быть сделан избирательной комиссией исключительно на основе заключения, содержащегося в итоговом протоколе проверки собранных подписей, указал Суд.
Изучив жалобу, КС отметил, что законодатель обязан соблюдать конституционные принципы реализации избирательных прав граждан и политических партий, гарантировать их защиту и не допускать произвольного ограничения. Участвуя в формировании самостоятельных и независимых органов публичной власти, призванных обеспечивать в своей деятельности представительство и выражение интересов народа, политические партии вправе рассчитывать на организацию и проведение выборов в полном соответствии с законом, на объективность и достоверность определения их результатов, отражающих действительные итоги состоявшегося электорального волеизъявления.
Суд пояснил: оспариваемые положения устанавливают, в частности, что сбор подписей на рабочих местах, в процессе и в местах выдачи зарплаты, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат, а также при оказании благотворительной помощи запрещается; подписи, собранные с нарушением указанных положений, являются недействительными. Данный запрет призван обеспечить свободную реализацию предоставленного избирателям права поддержать выдвижение конкретного кандидата или списка кандидатов, а также на нормативном уровне исключить какие-либо предпосылки (финансовые, административные, организационные и др.) для воздействия на их волеизъявление посредством использования соответствующих мест в целях оказания давления, введения в заблуждение, неправомерного получения любых дополнительных преимуществ, а также для других злоупотреблений со стороны заинтересованных лиц.
Как подчеркнуто в постановлении, несмотря на то что избирательное законодательство не содержит исчерпывающих характеристик либо закрытого перечня мест, в которых запрещается сбор подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов или списков кандидатов, это само по себе не свидетельствует о его отступлении от конституционных критериев, предъявляемых к правовому регулированию. Квалификация соответствующих мест должна осуществляться компетентными органами вне зависимости от того, производились ли в таких местах фактически эти выплаты в конкретный период, и, по крайней мере, в принципиальном плане не исключает отнесения к ним как зданий, в которых они действительно подлежали выдаче, так и помещений, пространственно или конструктивно с ними связанных, отметил Суд.
Помимо этого КС пояснил: поскольку запрет сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов в вышеуказанных местах не имеет своим адресатом конкретных субъектов избирательного процесса, то он не ограничивается лишь теми, кто эти денежные выплаты производит или получает, а охватывает собой и иных лиц, принимающих участие в сборе подписей избирателей. Это позволяет заключить, что указанный запрет не связан только с местами, в которых осуществляются соответствующие выплаты, а потому должен соблюдаться и в случаях целенаправленного сбора подписей избирателей в местах, расположенных в непосредственной близости от таких мест, чтобы исключить получение кандидатами и избирательными объединениями юридически неоправданных преференций.
Суд обратил внимание, что в каждом конкретном случае вопрос о том, распространяется ли такой запрет на те или иные места, в том числе находящиеся рядом с местами выдачи соответствующих денежных выплат, должен решаться компетентной избирательной комиссией или судом на основе оценки выявленных фактических обстоятельств сбора подписей избирателей, осуществляя которую они обязаны учитывать, что требование необходимости и соразмерности ограничения прав и свобод граждан, включая избирательные, обращено не только к законодателю, но и к правоприменителям (постановления КС от 27 декабря 2012 г. № 34-П; от 14 февраля 2013 г. № 4-П; от 10 февраля 2017 г. № 2-П; от 23 октября 2020 г. № 43-П и др.).
КС заметил, что сопоставимая правовая позиция в отношении запрета сбора подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов на рабочих местах, в процессе и в местах выдачи зарплаты, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат нашла отражение и в Постановлении Пленума ВС РФ от 27 июня 2023 г. № 24 «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении судами административных дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Пленум разъяснил помимо прочего, что этот запрет касается не только самих помещений, где производится их выплата, но и мест, находящихся в непосредственной близости от места их выдачи, таких, например, как пункт сбора подписей избирателей, расположенный при выходе из здания, в котором расположено помещение (п. 99).
Конституционный Суд подчеркнул, что предусмотренный запрет сбора подписей избирателей в местах выдачи зарплаты, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат в системе действующего правового регулирования направлен на то, чтобы не допустить каких-либо злоупотреблений при сборе подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов (списков кандидатов), препятствующих свободному волеизъявлению граждан, не выходит за рамки дискреционных полномочий законодателя и потому согласуется с Конституцией.
Вопрос о применимости оспариваемых законоположений к случаям, связанным со сбором подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидатов, производимым в помещениях, принадлежащих на праве собственности или ином законном основании избирательным объединениям (политическим партиям, их региональным отделениям или иным структурным подразделениям), которые находятся в одном здании с местами, где сбор подписей запрещен, по мнению Суда, требует уяснения как предназначения таких зданий, так и природы политических партий. Если принадлежащее на праве собственности или ином законном основании политической партии, ее региональному отделению или иному структурному подразделению помещение официально является местом осуществления ее политической деятельности, центром притяжения ее членов и сторонников, то именно оно традиционно используется ею для поддержки выдвинутых кандидатов (списков кандидатов), в том числе путем сбора подписей избирателей. Невозможность сбора подписей в таких помещениях лишь по тому основанию, что в том же здании находятся места выдачи зарплаты, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат, противоречила бы роли партии как инструмента выражения политической воли граждан посредством участия в выборах, указано в постановлении.
КС подчеркнул, что действующее правовое регулирование деятельности политических партий не ограничивает их право осуществлять в установленные законом сроки сбор подписей избирателей в поддержку выдвинутых ими кандидатов (списков кандидатов), не нарушая содержащиеся в законодательстве о выборах запреты. При этом ни ГР РФ (ст. 54), ни Закон о политических партиях, ни иные законодательные или подзаконные нормативные акты не содержат положений, которые препятствовали бы избранию политической партией того или иного помещения в качестве места нахождения своего центрального аппарата, регионального отделения или иного структурного подразделения. Указанное помещение (офис) может как находиться в собственности политической партии, так и принадлежать ей на ином законном основании, в частности на основании договора аренды. При этом офис партии может не только занимать отдельное здание, полностью принадлежащее политической партии, но и размещаться в одном или нескольких помещениях здания, имеющего многофункциональное назначение, в котором наряду с партией (ее подразделением) могут располагаться и другие организации, в том числе осуществляющие выдачу зарплаты, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат.
«Размещение отделения политической партии в здании, в котором находятся помещения других организаций, как таковое не лишает ее права собирать подписи избирателей в поддержку выдвинутых кандидатов (списков кандидатов) в принадлежащем ей помещении с соблюдением предусмотренных законом условий. Даже если в помещениях других организаций сбор подписей запрещен в связи с тем, что они производят выдачу соответствующих денежных выплат, это автоматически не может свидетельствовать о нарушении установленного оспариваемыми законоположениями запрета, влекущем признание собранных политической партией, ее региональным отделением или иным структурным подразделением подписей избирателей недействительными и привлечение лиц, осуществлявших такой сбор подписей, к публично-правовой ответственности», – изложено в постановлении.
Суд подчеркнул, что при проверке подписей, собранных в помещении политической партии, расположенном в одном здании с помещениями, в которых сбор подписей оспариваемыми законоположениями запрещен, в обязанность избирательных комиссий входит комплексная оценка всех обстоятельств, сопровождавших их сбор в каждом конкретном случае. Если установлены факты целенаправленного использования запрещенных мест, сбор подписей может быть признан нарушающим запрет, а сами подписи – недействительными. При этом избирательные комиссии должны избегать предвзятого отношения и не создавать преимуществ для одних партий в ущерб интересам других. Суды, разрешающие жалобы по мотивам сбора подписей в упомянутых местах, также должны в каждом конкретном случае исследовать фактические обстоятельства и не могут ограничиваться формальными требованиями закона, чтобы конституционное право на судебную защиту не оказалось ущемленным.
Таким образом, Конституционный Суд признал, что п. 6 ст. 37 Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ и воспроизводящая его положения ч. 3 ст. 37.2 Закона РСО – Алания «О выборах депутатов Парламента РСО – Алания» не противоречат Конституции. Данные положения по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования не предполагают признания недействительными подписей избирателей, собранных в помещении, принадлежащем на праве собственности или ином законном основании избирательному объединению (политической партии), только потому, что оно находится в одном здании с помещениями, в которых расположены места выдачи зарплаты, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат, и не исключают возможности признания их таковыми в случае установления обстоятельств, в совокупности подтверждающих целенаправленное использование политической партией указанных мест для соответствующего сбора подписей.
КС постановил, что региональное отделение «Партии Дела» имеет право на применение в отношении него компенсаторных механизмов.
Комментарий представителя
Юрист, к.ю.н. Гарегин Митин, представлявший интересы регионального отделения «Партии Дела», отметил, что сама затронутая в постановлении проблема актуальна для политических партий, осуществляющих сбор подписей для регистрации списка кандидатов. «На кандидатов-самовыдвиженцев она вряд ли распространится. Можно сказать, что офисы политических партий и их структурных подразделений теперь вне подозрений в части соотношения с местом выдачи зарплат, пенсий, пособий и иных аналогичных выплат, если, конечно, не будут установлены иные фактические обстоятельства. Это справедливо, поскольку партийное помещение предназначено для осуществления деятельности политической партии, в том числе на выборах, и не связано никак с иными изолированными помещениями в том же здании», – прокомментировал юрист.
По мнению Гарегина Митина, на фоне отсутствия какой-либо позиции относительно места выдачи зарплаты и социальных трансфертов выводы Суда дают хоть какую-то определенность в этом вопросе. Он пояснил, что КС учел доводы жалобы относительно характеристики места сбора подписей – помещение, принадлежащее политической партии, предназначенное для ведения определенной федеральным законом деятельности. «К сожалению, КС почти не высказался относительно наложения рассмотрения одних и тех же вопросов избирательной комиссией и судом – основной вопрос второй жалобы. Да, избирательная комиссия не ограничена в круге достоверных источников информации о нарушении порядка сбора подписей. Однако вопрос установления факта сбора подписей в месте выдачи зарплат, пенсий и иных аналогичных выплат неразрывно связан с виновностью сборщика подписей, а именно он в данной ситуации несет ответственность по ст. 5.47 КоАП РФ. Получается, что своим решением избирательная комиссия устанавливает факт нарушения и фактически указывает, что сборщик виновен в его совершении (в решении избирательной комиссии это может указываться без упоминания самого понятия вины). И это происходит в момент принятия судом решения по делу об административном правонарушении. Возникает вопрос: насколько в данном случае соблюдается конституционная презумпция невиновности?» – заметил он.
Юрист полагает, что постановление значимо лишь для очень узкого сегмента избирательного процесса. По его словам, кандидаты-самовыдвиженцы в данном случае находятся пока в состоянии неопределенности. «Что касается политических партий, их в России 25, из них 5 парламентские, т.е. точно подписи избирателей не собирают. Несколько партий освобождены от необходимости сбора подписей избирателей на региональных или местных выборах. А сколько из оставшихся ведут активную политическую деятельность? Но несмотря на такую специфику вопроса, необходимо сказать, что Конституционный Суд в очередной раз показал недостатки формалистского подхода к нормам Закона об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ, который бытует и в избирательных комиссиях, и в судах. И это, я считаю, самое главное», – резюмировал Гарегин Митин.
Эксперты положительно оценили выводы КС
Главный научный сотрудник Центра исследований проблем территориального управления и самоуправления Московского государственного областного университета, д.ю.н. Александр Чертков считает, что КС сформулировал очень важную и взвешенную правовую позицию, выраженную в рассматриваемом постановлении. «В числе причин отказа заявителю в регистрации списка кандидатов в депутаты Республиканского парламента фигурировало достаточно абсурдное основание: сбор подписей в запрещенном месте – в здании с почтой, где выдавались пенсии и другие выплаты. Однако подписи собирались не в самом помещении почтовой службы, а в офисе партии, находящемся с оператором почтовой связи в одном здании и по тому же адресу. При этом заявитель в судах дело проиграл, что свидетельствует о том, что проблема является весьма актуальной», – указал эксперт.
По его мнению, КС совершенно справедливо указал, что действующее законодательство не препятствует политическим партиям выбирать любое помещение для размещения своего аппарата или структурного подразделения, в том числе в зданиях, где могут также находиться и организации, осуществляющие выдачу различных денежных выплат. «Соседство с такими помещениями не лишает партию права собирать подписи избирателей, соблюдая предусмотренные законом условия. Оспариваемые нормы не предполагают признания недействительными подписей избирателей только потому, что они были собраны в отделении партии, расположенном в одном здании с помещениями, где выдают социальные выплаты. Таким образом, оспариваемые нормы не противоречат Конституции РФ. Ей противоречат решения избирательных комиссий и судов общей юрисдикции в данном деле. И это весьма серьезная проблема», – отметил Александр Чертков.
Адвокат АП Санкт-Петербурга, доктор права НИУ ВШЭ Вячеслав Плахотнюк считает вынесенное постановление важным, содержательным и своевременным. Он пояснил, что КС определил роль политических партий как основных коллективных субъектов избирательного процесса, обозначил требования к законодательному регулированию их деятельности на основе принципов идеологического и политического плюрализма, многопартийности и равенства перед законом и судом.
Также, добавил Вячеслав Плахотнюк, Суд высказался о конституционно-правовых требованиях к формальной определенности правового регулирования как не исключающих использование оценочных или общепринятых понятий, восприятие и уяснение которых возможно в том числе на основе аналогии или актов судебного толкования. «Помимо этого КС в очередной раз призвал избирательные комиссии без основанной на политических, административных, личных и иных предпочтениях своих членов дифференциации относиться к применению мер юридической ответственности, влекущих отказ в допуске политических партий к выборам, не создавать электоральных преимуществ для одних политических партий, прежде всего парламентских, в ущерб интересам других, в частности выдвинувших оппозиционных кандидатов. Обратное не способствовало бы поддержанию взаимного доверия общества и государства», – указал эксперт.
Вячеслав Плахотнюк подчеркнул, что, обращаясь к судам, КС подтвердил их обязанность при рассмотрении жалоб (административных исков) на решения органов публичной власти проявлять заботу о полноте, всесторонности и объективности судебного разбирательства, не ограничиваться только установлением сугубо нормативных условий применения запретов, но и исследовать фактические обстоятельства, поскольку иное искажало бы суть правосудия.
Как отметил юрист «Охтин, Новиков и партнеры» Александр Новиков, КС вновь обращает внимание на необходимость соблюдения баланса интересов участников избирательного процесса, защиты не только публичных интересов, для которых избирательные практики (подкуп, скупка голосов и подписей) являются неприемлемыми, посягающими на смысл конструкции демократических выборов, но и защиты интересов участников избирательного процесса, действующих правомерно, разумно и обоснованно, от произвольного вмешательства в их деятельность.
Эксперт полагает: из обстоятельств дела следует, что и правоохранители, и судебные инстанции весьма буквально восприняли положения закона, запрещающие сбор подписей в местах выдачи зарплаты, пенсий, пособий, стипендий, иных социальных выплат. Суды общей юрисдикции также не стали разбираться в существе правового регулирования, природе регулируемых правоотношений, весьма специфичной и конфликтной, не провели в должной мере и оценку обстоятельств спора, подчеркнул Александр Новиков. Он солидарен с позицией КС о том, установленный оспариваемой нормой запрет нацелен на исключение именно целенаправленного сбора подписей в запрещенных местах.
