5 мая Конституционный Суд вынес Постановление № 31-П по делу о проверке ч. 1 и п. 1 ч. 8 ст. 22 Федерального закона от 1 октября 2019 г. № 328-ФЗ «О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Согласно этим нормам с гражданином, впервые поступающим на службу в органы принудительного исполнения, заключается первый контракт; срочный контракт заключается с гражданином, впервые поступающим на службу в органы принудительного исполнения для замещения должности младшего начальствующего состава, – на три года; среднего и старшего начальствующего состава – на пять лет.
Повод для обращения в КС
С 2006 г. Марина Долматова проходила государственную гражданскую службу в подразделении Управления ФССП по Курганской области. В конце апреля 2015 г. она была назначена на должность судебного пристава по обеспечению установленного порядка деятельности судов специализированного отдела Курганского областного, арбитражного и городского судов, а после вступления в силу Закона № 328-ФЗ изъявила желание поступить на службу в органы принудительного исполнения для прохождения указанного нового вида службы, рассматриваемого в качестве специальной служебной деятельности. В ее отношении, как и в отношении иных госслужащих ФССП, были проведены мероприятия по проверке уровня физической подготовки и профессиональному психологическому отбору. Кроме того, ей было выдано заключение об отсутствии заболевания, препятствующего поступлению на службу в органы принудительного исполнения.
31 мая 2020 г. Марина Долматова была уволена со службы по основанию, предусмотренному п. 5 ч. 1 ст. 33 Закона о государственной гражданской службе, в связи переводом на госслужбу иного вида. На следующий день после увольнения с ней был заключен контракт о прохождении службы в органах принудительного исполнения на должности младшего судебного пристава по обеспечению установленного порядка деятельности судов специализированного отделения Курганского областного, арбитражного и городского судов УФССП по Курганской области на три года.
Спустя три года Марина Долматова была уволена со службы в органах принудительного исполнения по основанию, предусмотренному п. 1 ч. 1 ст. 80 Закона № 328-ФЗ, т.е. по истечении срока действия срочного контракта. При этом не имелось каких-либо объективных обстоятельствах, препятствующих продолжению исполнения ею возложенных на нее служебных обязанностей.
Далее Марина Долматова обратилась в суд, требуя признать контракт от 1 июня 2020 г. заключенным на неопределенный срок, а также о восстановлении на службе. По ее мнению, не имелось оснований для заключения с ней в 2020 г. срочного контракта о прохождении службы в органах принудительного исполнения, поскольку в буквальном смысле ее нельзя было считать впервые поступающей на госслужбу этого вида, так как фактически эту службу она проходила длительное время на основе контракта, заключенного на неопределенный срок.
Суд удовлетворил требования со ссылкой на то, что отношения сторон спора фактически длились непрерывно с 2006 по 2023 г., при этом начиная с 2008 г. Марина Долматова осуществляла одну и ту же служебную функцию, выполнение которой не носило срочный характер. Однако апелляция отменила это решение и отказала в удовлетворении требований, ссылаясь на то, что Марина Долматова обоснованно считается впервые поступившей на службу в органы принудительного исполнения, поскольку ранее службу этого вида она не проходила, при этом, подписав срочный контракт, она добровольно изъявила желание проходить указанную службу на условиях срочности, поэтому ее права не нарушаются заключением срочного контракта. Кассация поддержала такие выводы, а Верховный Суд не принял кассационную жалобу к рассмотрению.
В жалобе в Конституционный Суд Марина Долматова сочла, что ч. 1 и п. 1 ч. 8 ст. 22 Закона о службе в органах принудительного исполнения РФ не соответствуют Конституции в той мере, в какой они в системе действующего регулирования в контексте правоприменительной практики предоставляют органам принудительного исполнения возможность заключения срочных контрактов о прохождении службы с сотрудниками, которые до вступления в силу указанного закона проходили госслужбу в качестве судебных приставов на основе служебных контрактов, заключенных на неопределенный срок, что впоследствии, по истечении срока действия срочных контрактов, влечет увольнение таких лиц со службы.
КС признал спорные нормы не соответствующими Конституции
Изучив материалы дела, Конституционный Суд заметил, что оспариваемые нормы являются предметом его изучения в той мере, в какой на их основе решался вопрос о заключении служебных контрактов на определенный срок с лицами, ранее проходившими государственную гражданскую службу в ФССП и ее территориальных органах в соответствии со служебными контрактами, заключенными на неопределенный срок, и после вступления в силу вышеуказанного федерального закона поступавшими на службу в органы принудительного исполнения на должности, предполагавшие выполнение аналогичных служебных обязанностей.
В связи с этим он напомнил, что до принятия Закона № 328-ФЗ задачи по обеспечению установленного порядка деятельности судов, а также по исполнению судебных актов и актов других органов, предусмотренных федеральным законом об исполнительном производстве, осуществляли судебные приставы, которые были федеральными государственными гражданскими служащими. Особенности правового статуса судебных приставов устанавливались Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» (с 1 января 2020 г. – Закон об органах принудительного исполнения РФ). Изменение правового регулирования отношений по прохождению службы сотрудниками ФССП объяснялось необходимостью конкретизации и упорядочения правового статуса указанных лиц, при этом сущность их деятельности, содержанием и особенностями которой и обусловливалась необходимость принятых изменений, с введением в действие Закона № 328-ФЗ осталась прежней. Например, обязанности судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов (к числу которых относилась и Марина Долматова) вовсе не подверглись изменению.
Соответственно, введение такого вида государственной службы, как служба в органах принудительного исполнения, не могло рассматриваться в качестве установления принципиально нового вида государственно-служебной деятельности с учетом традиционного для российского законодательства отнесения ФССП и ее территориальных органов к органам принудительного исполнения. Для самого же гражданина, проходившего госслужбу в должности судебного пристава до вступления в силу Закона № 328-ФЗ и изъявившего желание поступить на службу в органы принудительного исполнения, введение нового правового регулирования не влекло принципиальных изменений его статуса, заметил Суд. Такое изменение не только не меняло содержания осуществляемой им служебной деятельности, но и не требовало приобретения новых профессиональных знаний и навыков, нужных для исполнения обязанностей по замещаемой должности.
Все это свидетельствует о том, что признание граждан, ранее замещавших должности государственной гражданской службы в ФССП и ее территориальных органах и тем самым имеющих опыт осуществления служебной деятельности в соответствующей сфере, лицами, впервые поступающими на службу в органы принудительного исполнения, могло быть условным. Кроме того, на обеспечение преемственности правового статуса граждан, ранее проходивших службу в ФССП и ее территориальных органах и поступающих на службу в органы принудительного исполнения, в определенной мере была направлена, в частности, ст. 92 Закона о службе в органах принудительного исполнения.
Между тем, как заметил КС, переход граждан, ранее проходивших службу в ФССП и ее территориальных органах, на службу в органы принудительного исполнения фактически предполагал их увольнение с госслужбы и последующее назначение их на должности в органах принудительного исполнения с заключением контракта в соответствии со ст. 22 Закона № 328-ФЗ. При этом устанавливающая данное правило ч. 6 его ст. 92, имеющая отсылочный характер, непосредственно не предполагала заключение с указанными гражданами, включая тех, кто до перехода на службу в органы принудительного исполнения проходил госслужбу на основе служебных контрактов, заключенных на неопределенный срок, именно срочных контрактов.
В то же время, заметил КС, законодателем не предусмотрено и какого-либо специального правового регулирования отношений по заключению контрактов о прохождении службы в органах принудительного исполнения в отношении лиц, проходивших госслужбу в ФССП и ее территориальных органах, которые, будучи уволенными со службы и назначенными на должности в органах принудительного исполнения, предполагающие выполнение аналогичных служебных обязанностей, фактически продолжили служебные отношения. Контракт о прохождении службы в органах принудительного исполнения может заключаться на определенный срок или на неопределенный. При этом срочный контракт заключается, если правоотношения, связанные со службой в органах принудительного исполнения, не могут быть установлены на неопределенный срок с учетом замещаемой должности в органах принудительного исполнения или условий прохождения службы.
Круг оснований для заключения срочных контрактов с лицами, поступающими на службу в органы принудительного исполнения, существенно ограничен законодателем, предусмотревшим указанную возможность, в частности в отношении гражданина, поступающего на службу в органы принудительного исполнения, или сотрудника для замещения временно отсутствующего сотрудника, за которым сохраняется должность в органах принудительного исполнения (на период отсутствия), а также в отношении сотрудника, изъявившего желание заключить новый срочный контракт по окончании срока действия предыдущего срочного контракта (на период, определяемый по соглашению сторон, но не менее чем на один год), сотрудника, достигшего предельного возраста пребывания на службе в органах принудительного исполнения (на период, предусмотренный законом). Вместе с тем заключение срочного контракта предусмотрено также с гражданином, впервые поступающим на службу в органы принудительного исполнения для замещения должности младшего начальствующего состава – на три года, среднего и старшего начальствующего состава – на пять лет.
Само по себе установление такого основания для заключения срочного контракта о прохождении службы в органах принудительного исполнения не может рассматриваться как нарушение конституционного права на равный доступ к госслужбе и права на свободное распоряжение своими способностями к труду, выбор рода деятельности и профессии. С учетом особого характера данного вида службы, предопределяющего и особые требования к проходящим такую службу лицам, имеется возможность дополнительной проверки способности лиц, впервые поступающих на службу в органы принудительного исполнения, к выполнению стоящих перед указанными органами задач, что обусловливает создание правовых условий для формирования квалифицированного кадрового состава органов принудительного исполнения и поддержания высокого уровня отправления указанной службы.
Между тем, как заметил Суд, при реформировании ФССП – в отсутствие специальных правил заключения контрактов о прохождении службы в органах принудительного исполнения с гражданами, ранее проходившими службу в ФССП и ее территориальных органах, – указанные лица стали рассматриваться как граждане, впервые поступающие на службу в органы принудительного исполнения, а в отношении них стало применяться основание для заключения срочного контракта, предусмотренное п. 1 ч. 8 ст. 22 Закона № 328-ФЗ. Как свидетельствует судебная практика, контракты о прохождении службы в органах принудительного исполнения в указанных случаях заключались именно на определенный срок. При этом заключение срочных контрактов с лицами, проходившими госслужбу в ФССП и ее территориальных органах, как с гражданами, впервые поступающими на службу в органы принудительного исполнения, привело к тому, что по истечении срока таких контрактов они могли быть уволены исключительно по формальному основанию, в том числе без учета результатов их служебной деятельности, оценки профессиональных качеств, отношения к соблюдению служебной дисциплины и т.д., в отсутствие объективных препятствий для продолжения служебных отношений и без предоставления каких-либо гарантий, направленных на смягчение негативных последствий увольнения. Именно такая ситуация сложилась в деле Марины Долматовой. Прекращение служебных отношений с указанными лицами в связи с истечением срока заключенных с ними контрактов приводило к утрате возможности реализации ими дополнительных гарантий, хотя госслужащие ФССП и ее территориальных органов, которые в течение длительного времени проходили государственную гражданскую службу, имели определенные обоснованные ожидания, связанные с такого рода гарантиями, что недопустимо.
В связи с этим КС признал оспариваемые нормы не соответствующими Конституции в той мере, в какой они по смыслу, приданному им правоприменительной практикой в системе текущего регулирования, – послужив основанием для заключения с гражданами, ранее проходившими госслужбу в ФССП и ее территориальных органах в соответствии со служебными контрактами, заключенными на неопределенный срок, срочных контрактов о прохождении службы в органах принудительного исполнения на должностях, предполагавших выполнение аналогичных служебных обязанностей, – позволили прекратить с такими лицами служебные отношения по истечении срока контрактов в отсутствие иных препятствий для продолжения указанных отношений, без предоставления им гарантий, направленных на смягчение негативных последствий увольнения. В связи с этим он распорядился пересмотреть судебные акты по делу заявителя.
Эксперты оценили подход Конституционного Суда
Адвокат КА «Антонова и партнеры» Екатерина Антонова полагает, что данное постановление КС формирует важную правовую позицию и отношение государства к гарантиям стабильности служебных отношений. «Суд прямо указал, что перевод системы ФССП России в формат иной госслужбы не может рассматриваться как основание для ухудшения положения сотрудников, ранее проходивших службу. В частности, признаны неконституционными нормы, допускающие заключение с такими лицами срочных контрактов при фактическом сохранении прежнего характера служебных функций, что создавало риск произвольного прекращения службы и, на мой взгляд, так же недопустимо», – отметила эксперт.
По ее мнению, позиция КС РФ усиливает принцип правовой определенности и недопустимости дискриминации в службе ФССП, закрепляя обязанность государства по обеспечению преемственности статуса и гарантий сотрудников при институциональных реформах. «Для правоприменительной практики это означает необходимость пересмотра кадровых решений, связанных с переводом сотрудников ФССП на срочные контракты, а также формирует четкий подход: изменение организационно-правовой модели службы не должно использоваться как инструмент обхода гарантий служащих. Считаю, что это решение будет иметь значение не только для системы принудительного исполнения, но и для иных случаев реформирования государственных органов, где затрагиваются права действующих сотрудников», − убеждена Екатерина Антонова.
Декан юридического факультета Финансового университета при Правительстве РФ Гульнара Ручкина полагает, что КС РФ занял достаточно взвешенную и концептуально сильную позицию, фактически отграничив формальный подход законодателя от реального содержания служебных отношений. «Суд подчеркнул, что признание бывших судебных приставов впервые поступающими на новую службу носит лишь условный характер, поскольку их функции, требования к квалификации и сама природа деятельности, по сути, не изменились. Это важный тезис: он подчеркивает приоритет материального содержания правоотношений над их формальной переквалификацией в условиях реформирования исполнительной системы, что в целом соответствует ранее выработанной КС РФ линии защиты стабильности правового статуса публичных служащих. Особое значение имеет вывод Суда о недопустимости использования срочных контрактов как инструмента “упрощенного” увольнения без учета реальных результатов службы», − обратила внимание она.
Тем самым, по словам эксперта, КС фактически признал, что сложившаяся правоприменительная практика привела к обходу конституционных гарантий труда и подрыву принципа доверия к государству: длительно служившие лица лишались стабильности занятости исключительно по такому формальному основанию, как истечение срока контракта. «В этом аспекте позиция Суда выглядит вполне логичной: если служебная функция сохраняется, то и уровень гарантий не должен произвольно снижаться. Тем более что служащие-приставы в течение длительного времени до реформирования стремились к получению гарантий, в частности пенсионных, в будущем. Таким образом, КС РФ последовательно защищает не только формальное право на труд, но и связанные с ним законные ожидания служащих. С точки зрения влияния на практику это постановление, безусловно, будет иметь корректирующий эффект для судов. Оно задает ориентир: при оценке подобных споров необходимо учитывать не только буквальное толкование норм о контракте, но и контекст реформы, принцип преемственности службы и баланс публичных и частных интересов. При этом Суд отметил и другую сторону возможных правовых последствий, указав, что восстановление на службе не является единственно возможным способом защиты, что демонстрирует стремление сохранить устойчивость правопорядка. В целом позицию КС РФ можно оценить как направленную на гуманизацию правоприменения и устранение избыточно формального подхода, который ранее доминировал в аналогичных делах», − считает Гульнара Ручкина.
Руководитель практики трудового права АБ «Качкин и партнеры» Ольга Дученко также сочла, что в рассматриваемом случае КС РФ исходит из оценки существа отношений, а не придерживается формального подхода. «В постановлении сформулирован важный вывод, с которым следует согласиться: нельзя считать служащего впервые поступившим на службу, когда фактически он продолжает выполнять ту же работу, что и прежде. Если его функции фактически не изменились, а квалификация достаточна для замещения должности, то недопустимо увольнение лишь по причине истечения срока контракта без предоставления каких-либо гарантий. При этом КС РФ отдельно отметил: признание увольнения незаконным не обязательно должно влечь за собой безусловное восстановление на службе. Суду нужно оценивать обстоятельства конкретного дела, в том числе способность фактического исполнения уволенным обязанностей, наличие возможности восстановления прав без восстановления в должности. Общий вектор практики КС РФ понятен и сводится к защите занятости и дохода сотрудников. Хотя комментируемое постановление КС РФ касается ситуации с ФССП, в перспективе эта правовая позиция может быть экстраполирована и на иные случаи реформирования публичных служб», − заключила она.
Старший юрист юридической фирмы «Орлова/Ермоленко» Диана Волхонская заметила, что в этом деле КС РФ последовательно развил ранее сформулированный подход к реформированию государственной службы и обеспечению принципа преемственности правового статуса служащих. «Он указал, что квалификация бывших судебных приставов как “впервые поступающих” носит формальный характер, если такие лица ранее проходили службу в ФССП и при переходе в органы принудительного исполнения замещают должности с аналогичными служебными обязанностями, поскольку их служебная функция и требования к квалификации по существу остаются неизменными. В связи с этим применение к ним правила, предусмотренного п. 1 ч. 8 ст. 22 Закона о службе в органах принудительного исполнения, о возможности заключения срочного контракта привело к необоснованному ухудшению их правового положения и утрате гарантий, что признано несоразмерным ограничением права на труд и противоречащим конституционным принципам справедливости, равенства и защиты доверия к закону. Эта аргументация логично продолжает ранее выработанные правовые позиции КС о недопустимости ухудшения положения граждан при структурных преобразованиях государственной службы (см., в частности, постановления от 7 июля 2022 г. № 29-П; от 11 июля 2023 г. № 38-П)», − напомнила она.
Эксперт добавила, что КС исключил возможность использования срочного контракта как инструмента «обнуления» гарантий государственных гражданских служащих при переходе на службу в органы принудительного исполнения и подчеркнул необходимость учета их профессиональной деятельности и обоснованных ожиданий. При этом он не установил автоматическое восстановление на службе, предоставив судам возможность применять компенсаторные механизмы с учетом принципов соразмерности и справедливости. «Это, вероятно, приведет к формированию более гибкой практики защиты прав бывших сотрудников ФССП, но одновременно сохраняет пространство для усмотрения судов. Выводы Суда в определенной степени соотносятся с общей логикой трудового права, согласно которой структурные изменения у работодателя не должны сами по себе влечь ухудшение положения работника при сохранении трудовой функции, а применение срочных договоров требует наличия объективных оснований. Вместе с тем указанная аналогия носит ограниченный характер, поскольку рассматриваемые отношения регулируются специальным законодательством о государственной гражданской службе, а нормы трудового права применяются лишь в части, не урегулированной специальными актами. В этом смысле вывод КС отражает общий принцип стабильности занятости и недопустимости обхода гарантий через изменение юридической формы отношений, при сохранении приоритета специального регулирования государственной службы», − подытожила Диана Волхонская.
