29 сентября Конституционный Суд вынес Постановление № 56-П/2026, которым обязал предоставлять гражданским служащим компенсацию при увольнении из-за перемещения подразделения в другую местность в случае отказа продолжать там службу.
Увольнение с госслужбы
Ольга Зуева и Елена Маслова проходили гражданскую службу в налоговых органах с 11 марта 1993 г. и с 8 августа 2016 г. соответственно. При этом Ольга Зуева замещала в том числе должность главного государственного налогового инспектора отдела выездных проверок, а Елена Маслова – должность специалиста 1 разряда отдела учета и работы с налогоплательщиками Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы № 4 по Вологодской области. Согласно условиям заключенных с женщинами служебных контрактов их рабочие места (места фактического исполнения ими должностных обязанностей) находились в г. Устюжне, то есть в местности, отличной от местонахождения межрайонной инспекции, расположенной в г. Бабаево. Данные рабочие места были созданы в числе других территориально обособленных рабочих мест отдела выездных проверок и отдела учета и работы с налогоплательщиками МИФНС № 4.
В целях повышения эффективности работы и оптимизации расходов на содержание налогового органа приказом межрайонной инспекции от 5 апреля 2023 г. прекращена деятельность территориально обособленных рабочих мест, расположенных в г. Устюжне и п. Чагода, без изменения общей штатной численности и структуры инспекции. 7 апреля 2023 г. Ольге Зуевой и Елене Масловой были вручены уведомления об изменении с 8 июня существенных условий их служебных контрактов в части места расположения их рабочих мест, а именно – перевода их в г. Бабаево, притом что прежние должностные обязанности сохранялись.
В уведомлениях указывалось, что при отказе от продолжения службы служебные контракты с ними будут расторгнуты на основании п. 7 ч. 1 ст. 33 Закона о государственной гражданской службе, то есть в связи с отказом гражданского служащего от продолжения государственно-служебных отношений по замещаемой им должности, по истечении двух месяцев со дня получения уведомления. Приказами от 6 июня 2023 г. женщины были уволены с гражданской службы 8 июня 2023 г. по указанному основанию в связи с отказом продолжить службу в другой местности.
Обращение в суды общей юрисдикции
Посчитав увольнение незаконным, Ольга Зуева и Елена Маслова обратились в суд с иском к МИФНС № 4, в котором просили: признать незаконными приказы об их увольнении; изменить формулировки основания их увольнения с п. 7 ч. 1 ст. 33 Закона о государственной гражданской службе на п. 8.3 ч. 1 ст. 37 Закона (упразднение государственного органа) и возложить обязанность на ответчика внести в их трудовые книжки соответствующие изменения; взыскать в пользу каждой из них компенсацию в размере четырехмесячного денежного содержания, причитающуюся согласно ч. 3.1 ст. 37 Закона гражданским служащим, увольняемым в связи с упразднением государственного органа, а также недоплаченные суммы денежных компенсаций за неиспользованные отпуска.
Решением Устюженского районного суда от 28 сентября 2023 г. требования о взыскании компенсаций за неиспользованные отпуска были удовлетворены, в удовлетворении же остальных требований было отказано. Отвергая довод о том, что территориально обособленные рабочие места межрайонной инспекции в г. Устюжне фактически представляли собой обособленное структурное подразделение государственного органа, которое было ликвидировано, суд пришел к выводу, что сокращения должностей гражданской службы, замещаемых истцами, не произошло – изменилось лишь территориальное расположение их рабочих мест без изменения должностных обязанностей. В связи с этим суд счел, что увольнение по основанию, предусмотренному п. 7 ч. 1 ст. 33 Закона о государственной гражданской службе, было законным, указав, что истцы отказались от продолжения службы после изменения существенных условий их служебных контрактов.
Апелляционным определением Вологодского областного суда от 16 января 2024 г. решение первой инстанции оставлено без изменения. Ссылка апеллянтов на Постановление КС от 20 января 2022 г. № 3-П по делу о проверке конституционности ст. 74 и п. 7 ч. 1 ст. 77 ТК РФ признана судом несостоятельной. Третий КСОЮ оставил решения нижестоящих инстанций без изменения. Судья Верховного Суда отказал в передаче кассационной жалобы для рассмотрения по существу.
Обращение в Конституционный Суд
Пределы рассмотрения жалобы
Ольга Зуева и Елена Маслова обратились в Конституционный Суд. В жалобе они указали, что п. 1 ч. 2 ст. 24, ч. 1 ст. 29 и п. 7 ч. 1 ст. 33 Закона о государственной гражданской службе, а также ч. 1–4 ст. 74 и п. 7 ч. 1 ст. 77 Трудового кодекса не соответствуют Конституции РФ, поскольку позволяют уволить гражданского служащего в связи с его отказом от продолжения службы по замещаемой должности в другой местности по основанию, применяемому в случае изменения условий служебного контракта по инициативе представителя нанимателя, в условиях фактической ликвидации структурного подразделения госоргана. Подобное толкование и применение оспариваемых норм влечет, как полагали заявительницы, лишение гражданских служащих, фактически увольняемых в связи с упразднением госоргана, права на получение предусмотренной для такого случая компенсации в размере четырехмесячного денежного содержания.
Изучив жалобу, КС указал, что применение ч. 1–4 ст. 74 и п. 7 ч. 1 ст. 77 ТК РФ не подтверждается, а потому производство по делу в части проверки этих положений подлежит прекращению. Он пришел к выводу, что п. 1 ч. 2 ст. 24, ч. 1 ст. 29 и п. 7 ч. 1 ст. 33 Закона о государственной гражданской службе являются предметом его рассмотрения в той мере, в какой они – в системе действующего правового регулирования и, в частности, во взаимосвязи с п. 2 ч. 2 и ч. 6 ст. 29 названного Закона – выступают основанием для увольнения гражданского служащего в связи с его отказом продолжить службу по замещаемой должности в другой местности вследствие изменения по инициативе представителя нанимателя условий служебного контракта, вызванного изменением условий профессиональной служебной деятельности.
Правовая позиция КС
Конституционный Суд заметил, что понятие «другая местность» не раскрывается ни в трудовом законодательстве, ни в нормативном регулировании государственно-служебных отношений. В судебной практике оно понимается как местность, находящаяся за пределами административно-территориальных границ соответствующего населенного пункта (абз. 3 п. 16 Постановления Пленума ВС от 17 марта 2004 г. № 2 «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации»). Включение отдельного условия о местности исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей в заключаемый с ним служебный контракт Законом о государственной гражданской службе не предусмотрено. Между тем местность (населенный пункт), в которой осуществляется трудовая (профессиональная) деятельность человека, несомненно, относится к числу существенных условий для такой деятельности.
Обращаясь к этому вопросу в Постановлении № 22-П/2024, Конституционный Суд отмечал, что конкретная местность как некая пространственная сфера, в которой протекает трудовая деятельность работника, имеет важное значение и с точки зрения организации его социально-бытовой жизни, и с позиций организации труда и его оплаты. В этом смысле изменение местности, где протекает трудовая деятельность, неизбежно связано для работника с целым рядом организационных трудностей и финансовых затрат, обусловленных необходимостью переезда, перевоза имущества, смены места жительства и обустройства на новом месте. Изменение места жительства, в свою очередь, затрагивает не только трудовую деятельность работника, но и сферу его семейной жизни, социальной активности, реализации им и членами его семьи конституционных прав на образование, медицинскую помощь, участие в культурной жизни и тем самым его конституционно значимые интересы. Все это свидетельствует о том, что изменение местности или населенного пункта, в котором должно осуществляться исполнение трудовых обязанностей, не может быть произведено без согласия работника.
КС указал, что в деле заявительниц изменение условий их профессиональной служебной деятельности было продиктовано прекращением функционирования территориально обособленных рабочих мест, на которых они исполняли свои обязанности согласно условиям заключенных с ними служебных контрактов. Данные рабочие места создавались в соответствии с приказом ФНС России «Об организации деятельности территориально обособленных рабочих мест инспекций ФНС России межрайонного уровня». Как следует из ответа ФНС России, полученного в рамках рассмотрения дела, под территориально обособленным рабочим местом понимается стационарное (постоянное) рабочее место вне места нахождения налогового органа, созданное его организационно-распорядительным актом в целях обеспечения доступа в налоговые органы налогоплательщиков, находящихся или проживающих в отдаленных местностях.
Прохождение заявительницами службы на указанных рабочих местах, как разъяснил Суд, – в силу того, что таковые были созданы в рамках организационной структуры налогового органа, но расположены в другой местности, отличной от месторасположения самого органа, – может рассматриваться по смыслу Закона о государственной гражданской службе и с учетом терминологии, использованной в п. 2 ст. 11 Налогового кодекса РФ, как прохождение гражданской службы фактически в территориально обособленном структурном подразделении государственного органа. При этом в ходе совершенствования организационной структуры налоговых органов сами отделы, в которых заявительницы замещали должности гражданской службы, формально ликвидированы не были, их должности также не были сокращены: изменение условий служебных контрактов заявительниц не сопровождалось изменением штатной численности межрайонной инспекции. Несмотря на это, они фактически утратили возможность исполнять свои должностные обязанности в местности, указанной в их служебных контрактах, притом что последние заключались на неопределенный срок и из их содержания не следовало, что территориальная обособленность соответствующих рабочих мест носит временный характер.
Таким образом, изменение условий заключенных заявительницами служебных контрактов не только связано с изменением местности, в которой они должны исполнять свои должностные обязанности, но и продиктовано, по сути, – несмотря на административную специфику образования налоговыми органами территориально обособленных рабочих мест, – перемещением структурного подразделения государственного органа в другую местность (п. 2 ч. 2 ст. 29 Закона о государственной гражданской службе).
Конституционный Суд счел, что изменение условий служебного контракта представителем нанимателя при перемещении госоргана или его структурного подразделения в другую местность не может быть произвольным и предполагает соблюдение определенных условий и процедуры, предусмотренных ч. 3–5 ст. 29 Закона о государственной гражданской службе. Согласно же ее ч. 6 письменный отказ гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности либо отсутствие таковой в том же госоргане влечет прекращение его служебного контракта в соответствии с п. 7 ч. 1 ст. 33 Закона, что не предполагает предоставления ему гарантий, смягчающих негативные последствия увольнения.
При проверке конституционности ст. 74 и п. 7 ч. 1 ст. 77 ТК, напомнил КС, он указывал, что если у работодателя отпадает необходимость в продолжении выполнения конкретным работником работы, предусмотренной трудовым договором, именно в данной местности, а значит, и исчезает потребность в существовании рабочего места указанного работника в этой местности, то в основе увольнения работника в случае его отказа от переезда в другую местность для продолжения исполнения должностных обязанностей на ином рабочем месте лежит объективная невозможность предоставления ему работы на прежнем рабочем месте, определенном заключенным с ним трудовым договором. При этом, хотя должность, замещаемая таким работником, и не сокращается, он, тем не менее, фактически оказывается в положении, схожем с положением работника обособленного структурного подразделения организации, расположенного в другой местности, деятельность которого прекращается: и для того, и для другого в равной мере утрачивается возможность продолжения работы на прежнем рабочем месте в той же местности по причинам, не связанным с их личным волеизъявлением и виновным поведением, а вызванным такими организационными изменениями в сфере деятельности работодателя, в результате которых у последнего отпадает потребность в использовании труда конкретного лица именно в данной местности (Постановление КС № 22-П/2024).
Рассматривая схожий вопрос в контексте применения означенных положений трудового законодательства (Постановление № 3-П/2022), Конституционный Суд также отмечал, что предоставление работодателю права изменять без согласия работника условие трудового договора о месте его работы, включая обособленное структурное подразделение, являющееся фактическим местом исполнения работником трудовых обязанностей, влекло бы за собой выходящее за рамки конституционно допустимых ограничений прав и свобод ущемление конституционного права каждого на свободное распоряжение своими способностями к труду, а также нарушение принципа запрета принудительного труда. Такое толкование указанных норм противоречило бы конституционным положениям о социальном государстве и уважении человека труда, а равно вытекающим из конституционных предписаний принципу справедливости и требованию о соблюдении баланса конституционных прав и свобод работника и работодателя, не обеспечивало бы надлежащую защиту работника, являющегося экономически более слабой в трудовом правоотношении стороной.
Изложенные подходы относительно недопустимости изменения без согласия работника условия трудового договора о месте его работы, как указал Конституционный Суд, не могут не учитываться при оценке конституционности положений законодательства о гражданской службе, на основании которых в схожих ситуациях производится увольнение гражданских служащих. Выполнение последними публично значимых функций и вытекающий из этого особый статус гражданского служащего, несомненно, предполагают определенную специфику государственно-служебных отношений, отраженную в законодательстве, из чего, однако, не вытекает обязанность гражданского служащего подчиниться измененным по инициативе представителя нанимателя условиям служебного контракта, предполагающим перемену местности, в которой он исполняет должностные обязанности. «Действительно, продолжение службы в прежней должности, но в другой местности, отличной от местности, указанной в его служебном контракте, не только требует от гражданского служащего организационных и финансовых затрат, но и способно сказаться на его служебной деятельности, равно как и на его семейной жизни и социальных связях», – подчеркнул КС.
Так, продолжение заявительницами гражданской службы в иной местности, с учетом ее транспортной доступности и отдаленности от места их проживания, как отметил Суд, предполагало длительные ежедневные поездки на личном автотранспорте, а при его отсутствии – и вовсе переезд в другой населенный пункт. В такой ситуации продолжение государственно-служебных отношений по замещаемой должности, притом что рассматриваемые должности не предполагают работу в дистанционном формате, становится если и возможным, то как минимум крайне затруднительным.
Складывающееся таким образом положение, по сути, оказывается схожим с положением гражданского служащего, должность которого подлежит сокращению, поскольку у госоргана исчезает потребность в исполнении гражданским служащим своих должностных обязанностей в конкретной местности, а у последнего – практическая возможность исполнять свои обязанности в этой местности. Сходство, как указал КС, проявляется также и в том, что при прекращении служебного контракта как в связи с сокращением должностей гражданской службы, так и в связи с отказом гражданского служащего от продолжения государственно-служебных отношений по замещаемой им должности или от предложенной для замещения иной должности в случаях, предусмотренных ст. 29 Закона о государственной гражданской службе, в связи с изменением условий профессиональной служебной деятельности, влекущим изменение условий служебного контракта, увольнение осуществляется по объективным причинам, не зависящим от гражданского служащего и не связанным с его виновным поведением.
Между тем сокращение должности гражданской службы предопределяет особый порядок увольнения гражданских служащих с выплатой им компенсации в размере четырехмесячного денежного содержания. При прекращении же служебного контракта по основанию, указанному в п. 7 ч. 1 ст. 33 Закона о государственной гражданской службе, никаких гарантий, смягчающих негативные последствия увольнения, не предусмотрено.
Несмотря на это, как отметил Конституционный Суд, необходимость предоставления гражданскому служащему схожих гарантий при увольнении как в случае сокращения его должности, так и в случае его отказа продолжить службу в иной местности в рамках одного и того же структурного подразделения государственного органа неоднократно признавалась судами, а применение к таким ситуациям п. 7 ч. 1 ст. 33 Закона считалось незаконным (определения Седьмого КСОЮ от 14 ноября 2024 г. по делу № 88-19616/2024 и Девятого КСОЮ от 14 декабря 2023 г. по делу № 88-11555/2023). На практике распространен, однако, и обратный подход, представленный позициями судов в рассматриваемом деле, согласно которому увольнение гражданских служащих вследствие их отказа продолжить службу в иной местности в рамках одного и того же структурного подразделения государственного органа осуществляется на основании п. 7 ч. 1 ст. 33 Закона без предоставления компенсации в размере четырехмесячного денежного содержания (определения Четвертого КСОЮ от 28 апреля 2022 г. по делу № 88-15386/2022 и Шестого КСОЮ от 9 февраля 2023 г. по делу № 88-2261/2023-(88-29023/2022), от 22 августа 2024 г. по делу № 88-19181/2024, от 3 апреля 2025 г. по делу № 88-6580/2025).
Конституционный принцип равенства, как подчеркнул КС, не допускает различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях. Соответственно, увольнение гражданского служащего, отказавшегося от продолжения государственно-служебных отношений при перемещении структурного подразделения государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность, в другую местность, при отсутствии возможности предоставить иную должность или при отказе от замещения такой должности, должно осуществляться с предоставлением ему гарантий, предусмотренных для случаев увольнения в связи с сокращением должностей гражданской службы в государственном органе. Это обусловливает необходимость предоставления указанных гарантий гражданским служащим, увольняемым в связи с отказом продолжить службу по замещаемым должностям в другой местности, равно как и в связи с отказом от замещения в такой ситуации другой должности гражданской службы.
Таким образом, Конституционный Суд признал п. 1 ч. 2 ст. 24, ч. 1 ст. 29 и п. 7 ч. 1 ст. 33 Закона о государственной гражданской службе не соответствующими Конституции в той мере, в какой они во взаимосвязи с п. 2 ч. 2 и ч. 6 ст. 29 этого Закона допускают увольнение гражданского служащего без предоставления ему гарантий, направленных на смягчение негативных последствий увольнения, в случае его отказа от продолжения государственно-служебных отношений по замещаемой должности в другой местности в связи с изменением по инициативе представителя нанимателя условий служебного контракта, вызванным изменением условий профессиональной служебной деятельности, связанным с перемещением структурного подразделения государственного органа, в котором он замещает должность гражданской службы, в другую местность, включая прекращение его служебной деятельности на территориально обособленном рабочем месте. Такое увольнение впредь должно осуществляться с предоставлением гарантий, предусмотренных для случаев увольнения в связи с сокращением должностей гражданской службы в государственном органе.
Судебные постановления по делу заявительниц, как указал КС, подлежат пересмотру.
Эксперты о правовой позиции Конституционного Суда
Как указала адвокат КА «Антонова и партнеры» Екатерина Антонова, КС исходит из мнения о том, что, если госорган закрыл рабочее место в одном городе и предлагает служащему ездить или переезжать в другой, для человека это, по сути, то же сокращение. Служащий теряет работу не по своей вине, поэтому разница в гарантиях не оправдана. «Особенно важно, что Суд прямо распространил вывод на территориально обособленные рабочие места, хотя формально структурное подразделение не ликвидировалось. Этим приемом, когда штатная численность сохраняется, а людей увольняют «за отказ», органы годами экономили на компенсации в четыре месячных оклада», – указала адвокат, добавив, что КС выровнял практику и указал, что гарантии теперь действуют напрямую из Конституции, не дожидаясь поправок в закон.
При этом, как отметила эксперт, несколько вопросов остались открытыми. «Во-первых, КС говорит о “гарантиях, предусмотренных для сокращения”, но не перечисляет их. На практике будут споры о том, входит ли туда только компенсация или еще и обязанность предложить вакансии в других госорганах и преимущественное право на замещение должности. Во-вторых, пересмотр гарантирован лишь самим заявителям. Служащие, уволенные раньше по тому же основанию, скорее всего, столкнутся с пропуском сроков на обращение в суд. В-третьих, я бы добавила обязанность нанимателя до увольнения рассматривать дистанционный или комбинированный формат службы там, где это позволяет характер работы, а также критерий транспортной доступности. Формальный признак “другой местности” не всегда отражает реальную ситуацию у человека», – указала Екатерина Антонова.
Адвокат АБ «Халимон и партнеры» Константин Смолокуров заметил, что в настоящее время происходит довольно существенное сокращение и укрупнение государственных органов, в том числе в системе ФНС России, и, таким образом, дело, разобранное КС, является «живым», то есть аналогичных случаев, равно как и обращений в суды, довольно много.
Адвокат обратил внимание на разрозненную практику рассмотрения таких споров, о чем указал сам Конституционный Суд. При этом эта практика, как правило, в пользу государства, то есть «работодателя». «Кроме того, как видно из постановления, в рамках трудовых отношений сходная проблематика уже нашла свое разрешение, в то время как до настоящего постановления отношения в области государственной гражданской службы регулировались субъективной трактовкой судами рассматриваемых норм права», – указал Константин Смолокуров.
Он согласился с тем, что принцип равенства в данном случае действительно был нарушен. По его мнению, перемещение рабочего места в иной населенный пункт должно приравниваться к ликвидации обособленного подразделения, а увольнение в случае отказа должно осуществляться с предоставлением гарантий, предусмотренных для случаев увольнения в связи с сокращением должностей государственной гражданской службы. «Иной подход при разрешении таких споров хоть и был основан на норме права, но тем не менее допускал ущемление прав истцов», – отметил адвокат.
Также Константин Смолокуров обратил внимание на ясность, последовательность и полноту доводов КС, что не допускает двоякого толкования или избирательного использования, то есть злоупотребления при его применении.
Член АП Кемеровской области Дмитрий Любич счел, что приведенные в постановлении обстоятельства должны были проверяться в рамках кассационного контроля на уровне Верховного Суда РФ. «Однако, так как при явном нарушении прав граждан и отсутствии единообразия в правоприменительной практике данное дело не стало предметом проверки ВС, юридическую коллизию пришлось устранять на уровне Конституционного Суда», – заметил он.
По мнению эксперта, благодаря таким правовым позициям Конституционного Суда РФ у людей сохраняется вера не только в настоящее правосудие, но и в то, что государство заботится о своих гражданах, гарантируя им справедливую компенсацию, которая не должна быть обусловлена формальными признаками ликвидации госоргана или сокращением должности, но должна охватывать любые тождественные случаи прекращения существования структурных подразделений этих органов на местах», – заключил Дмитрий Любич.
