22 марта 2018 г. опубликован доклад «Предупреждение коррупции в отношении членов парламента, судей и прокуроров», подготовленный международной организацией ГРЕКО (Группа государств против коррупции). Он является результатом четвертого раунда оценки деятельности Российской Федерации по противодействию коррупции и, как видно из названия, посвящен исследованию конкретных должностей. В числе основных задач ГРЕКО – текущий анализ законодательства, эффективности борьбы с коррупцией и действующих механизмов, открытости для контроля, разработка длительной стратегии по снижению коррупционной составляющей и контроль за выполнением принятого плана.
Страсбургский доклад был подготовлен в целях предупреждения коррупционной деятельности членов парламента, судей и прокуроров, а также для обеспечения их честности – как подразумеваемой, так и действительной. В докладе содержится критический анализ ситуации в государстве, отражающий усилия заинтересованных сторон и достигнутые результаты, указаны возможные недостатки и предложены рекомендации.
Практическую основу исследования составили встречи представителей комиссии с руководителями и штатным персоналом профильных ведомств, общественными организациями, оценка уровня открытости для СМИ и контрольные данные, опубликованные на сайтах государственных органов.
Указывая на «серьезность и широкое распространение» в России коррупции, авторы доклада тем не менее отмечают позитивные тенденции. В вводной части говорится о необходимости введения кодексов этики для депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации. Данные меры не только позволят систематизировать и зафиксировать формат поведения парламентариев, но и помогут избежать конфликта интересов. Очевидно, что в подавляющем большинстве случаев коррупционные составляющие выражаются в получении выгоды в виде денежных средств. В связи с этим обращается внимание на необходимость пристального контроля за декларированием доходов и расходами должностных лиц. Дальнейшая либерализация законодательства в данном случае позволила бы повысить доверие общества к указанной категории лиц. Стоит отметить, что контроль за официальными доходами и расходами чиновников является общемировой тенденцией.
Контроль за доходами и расходами должностных лиц
Интересная статистика приведена в Обзоре судебной практики по делам по заявлениям прокуроров об обращении в доход Российской Федерации имущества, в отношении которого не представлены в соответствии с законодательством о противодействии коррупции доказательства его приобретения на законные доходы (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 30 июня 2017 г.).
Так, согласно информации, представленной областными и равными им судами, со дня вступления в силу Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» – с 1 января 2013 г. по 1 января 2017 г. судами окончено производство по 19 делам, из которых по 12 делам (63%) исковые требования прокурора удовлетворены полностью или частично, по 7 делам (37%) в удовлетворении требований отказано.
Одной из форм противодействия коррупции является осуществление контроля за расходами лиц, замещающих должности, включенные в перечни, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации или нормативными актами Центрального банка РФ, а также за расходами их супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Бремя доказывания законности источника происхождения средств, позволивших приобрести имущество, возлагается на ответчика (ответчиков). Ответчиками могут быть, в частности, представлены доказательства получения ими денежных средств по гражданско-правовым сделкам (например, по договорам займа, дарения).
При выявлении незначительного расхождения доходов, законность происхождения которых подтверждена, и расходов на приобретение имущества суд вправе определить ту его часть, которая приобретена на доходы, законность происхождения которых не доказана, и потому подлежит обращению в доход Российской Федерации.
Так, в рамках одного из дел прокурор обратился в суд, солидарно предъявив претензии к муниципальной служащей и ее супругу. В качестве претензий был выдвинут довод о недостаточности совокупных доходов для приобретения автомобиля стоимостью 2,8 млн руб.
Признавая обоснованными выводы суда первой инстанции о солидарном взыскании с ответчиков в доход Российской Федерации денежной суммы, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда республики не согласилась с ее размером, указав следующее. Судом установлено, что в отчетном периоде супругом приобретен автомобиль стоимостью 2,8 млн руб. После обращения прокурора в суд с заявлением автомобиль был отчужден ответчиком по договору купли-продажи третьему лицу.
При этом в рамках судебного процесса стороны свободны в представлении доказательств объема и источников получения доходов и правомочны представлять даже те документы, которые не фигурировали до обращения в суд. В ходе судебного процесса исследуются все представленные документы, и им дается правовая оценка.
Совокупный доход ответчиков за три последних года, предшествовавших отчетному периоду, составил 2 702 391 руб., что не соответствовало сумме расходов на приобретение автомобиля и превысило общий доход семьи на 97 609 руб. Исходя из фактических обстоятельств дела, Судебная коллегия правомерно признала данное превышение расходов над доходами (на 3,5%) незначительным и пришла к выводу о необходимости взыскания в доход государства не всей стоимости автомобиля, а только суммы 97 609 руб. – денежного эквивалента стоимости части имущества, законность приобретения которой не доказана.
Совершенствование судопроизводства
Возвращаясь к рассматриваемому докладу, стоит дополнительно остановиться на разделе рекомендаций в отношении судей. Должность судьи предусматривает отправление доступного и справедливого правосудия. Судебная система служит противовесом исполнительной и законодательной ветвям власти, что подчеркивает необходимость создания прочного и независимого суда в Российской Федерации. В судейской кадровой политике необходимо дальнейшее движение в сторону повышения самостоятельности судей и обеспечения невозможности оказания давления на принимаемые ими решения.
Важно, чтобы Кодекс судебной этики не только предотвращал конфликты интересов, но и способствовал установлению баланса между государственными и частными интересами; чтобы суды честно и беспристрастно рассматривали судебные решения.
В России, к слову, уже сделаны шаги в данном направлении. В частности, обсуждаемая судебная реформа предусматривает уменьшение влияния на судей со стороны председателя суда. Сейчас зависимость от председателя формируется уже на стадии назначения кандидата на должность судьи, когда председатель решает, дать ли согласие на то, чтобы судья осуществлял свою деятельность в суде, которым он руководит, или нет.
В части кадрового потенциала предлагаются создание системы подготовки судей, обучение кандидатов и обязательство проработать после обучения не менее 5 лет на должности судьи.
Важными являются законодательные инициативы в части усовершенствования автоматизированного распределения судебных дел с целью минимизировать возможность нежелательного влияния конкретного судьи. Основной принцип распределения судебных дел закреплен еще в рекомендациях Комитета министров Совета Европы от 13 октября 1994 г. № R(94)12 «О независимости, эффективности и роли судей», в которых указывается, что на распределение не должны влиять стороны процесса или любые лица, заинтересованные в исходе дела.
Среди предлагаемых нововведений стоит отметить конкретизацию обязанностей помощника судьи в части подготовки судебного решения и участия в судебном процессе (естественно, за исключением как такового отправления правосудия), ведения аудиозаписей заседаний уголовного делопроизводства и др.
Законопроектом Президента РФ предлагается введение обязательной аудиозаписи судебных заседаний по гражданским делам в судах первой и апелляционной инстанций, предполагается возможность подачи замечаний относительно неточности и неполноты аудиозаписи. Очевидно, что это послужит повышению уровня открытости судебного процесса, даст возможность подтверждать или опровергать процессуальные действия одной из сторон (например, подтверждать факт заявления устного ходатайства в случае, если оно не отражено в протоколе судебного разбирательства).
Значимой является инициатива об оглашении судьей только резолютивной части решения и об изготовлении полного судебного акта судьей лишь в случае, если сторона попросит об этом. Данная мера приведет к значительной разгрузке судебных инстанций, так как время, которое сейчас уходит на составление текста документа, включающего оценку всех заявленных доводов и позиций сторон, будет потрачено на более детальное рассмотрение сложных дел.
Особое внимание – подбору кадров в органах прокуратуры
По мнению докладчиков, прокурорские работники занимают центральное место в системе борьбы с коррупцией. Потому предписано детально подходить к подбору кадров в органах прокуратуры. Предлагается сделать более прозрачной процедуру назначения кандидатов на высокие должности путем использования объективных и предопределенных критериев и открытой процедуры приема на службу.
В докладе указывается на необходимость усовершенствовать формирование объективных критериев для передачи дел прокурорам с учетом честного и справедливого распределения рабочей нагрузки и предотвращения неоправданного влияния на распределение дел. Основная задача в этой части – исключить возможность влияния «человеческого фактора», для чего предлагается поставить под жесткий контроль передачу дела от одного прокурора к другому.
Отдельное внимание в докладе уделяется психологической оценке прокурора, т.е. еще на стадии отбора кандидатов необходимо выявлять факторы риска, которые могут влиять на возможную коррупционную деятельность. Кандидат должен придерживаться моральных убеждений, ему должны быть присущи высокий уровень правосознания, честность, неподкупность и чувство преданности государству.
***
Объем доклада составляет около 100 страниц, на которых детально прописаны рекомендации. Отчет Российской Федерации о проведенных мероприятиях должен быть подготовлен к апрелю 2019 г.
