Отмена результата «лесной амнистии»

Целью принятия Федерального закона от 29 июля 2017 г. № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель» (далее – Закон № 280-ФЗ) являлось устранение взаимоисключающего характера сведений государственного лесного реестра (далее – ГЛР) и Единого государственного реестра недвижимости (далее – ЕГРН) путем установления в предусмотренных законом случаях приоритета сведений ЕГРН над сведениями ГЛР.

Приведение сведений ГЛР в соответствие со сведениями ЕГРН является госуслугой. На территории Московской области она осуществляется Комитетом лесного хозяйства Московской области (далее – Комитет лесного хозяйства, Комитет) в соответствии с Административным регламентом предоставления государственной услуги по приведению сведений государственного лесного реестра в соответствие со сведениями Единого государственного реестра недвижимости (далее – Административный регламент), утвержденным распоряжением Мособлкомлеса от 26 марта 2021 г. № 28РВ-5 (ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ¹).

Согласно п. 6.1 и 6.1.1 Административного регламента результатом оказания данной услуги является решение о приведении сведений ГЛР в соответствие со сведениями ЕГРН либо об отказе в предоставлении услуги. Формы решений утверждены в приложениях 1 и 2 к Административному регламенту и обязательны к применению.

Исходя из содержания Формы решения о приведении сведений ГЛР в соответствие со сведениями ЕГРН последствием принятия данного решения является утверждение Комитетом лесного хозяйства акта об изменении документированной информации ГЛР, который должен соответствовать Приказу Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 11 ноября 2013 г. № 496 «Об утверждении Перечня, форм и порядка подготовки документов, на основании которых осуществляется внесение документированной информации в государственный лесной реестр и ее изменение» (далее – Перечень Минприроды № 496). При этом ни Закон № 280-ФЗ, ни Перечень Минприроды № 496, ни Административный регламент или иной нормативный правовой акт не предусматривают возможность отмены либо изменения результата «лесной амнистии» уполномоченным органом в порядке самоконтроля. Тем не менее мы столкнулись с этим на практике.

Так, в ходе судебного разбирательства по делу № А41-90948/2025 Федеральное агентство лесного хозяйства РФ (далее – ФАЛХ) приобщило к материалам дела акт от 11 сентября 2024 г. о внесении информации в Государственный лесной реестр (далее – акт 2024 г.), принятый на основании постановления администрации Наро-Фоминского городского округа от 13 ноября 2023 г. № 3669 «О внесении изменений в постановление главы администрации Наро-Фоминского района от 21 ноября 1995 г. № 2556 “Об утверждении проектов перераспределения земель “АО Таширово, АО Нара, АО Первомайское”», – в частности, исключив из него спустя 28 лет слова «лес – 175 га, кустарников – 29 га».

К данному акту был приложен другой акт – от 14 марта 2022 г., которым Комитет лесного хозяйства ранее оформил «лесную амнистию» в части земельного участка – т.е. привел сведения ГЛР в соответствие со сведениями ЕГРН (далее – акт 2022 г.). Рядом со ссылкой на акт 2022 г. Комитет лесного хозяйства приписал: «(аннулировать)».

На этом основании и ФАЛХ, и Комитет лесного хозяйства заявили в суде об отмене результата «лесной амнистии» – акта 2022 г. При этом в копиях документов, представленных Комитетом в качестве доказательства «отмены лесной амнистии», отсутствовали ссылки на норму закона, позволяющего Комитету осуществлять указанное обратное действие. Приписка в приложении к акту 2024 г. в виде слова «аннулировать» не ведет к автоматическому изменению записей в ЕГРН о границах и собственнике спорного участка. Данный факт также подтверждается тем, что согласно сведениям из ЕГРН изменений в части собственника участка, его категории и площади не произошло.

По сведениям, имеющимся в материалах дела, права предыдущих правообладателей спорного участка возникли 14 января 2006 г. – т.е. практически за 10 лет до даты, установленной Законом о лесной амнистии (1 января 2016 г.). Ни ФАЛХ, ни Комитет не представили суду бесспорные доказательства нахождения участка в составе земель лесного фонда в период до 21 ноября 1995 г. – даты принятия Постановления № 2556. Согласно указанному постановлению в общую совместную собственность АО «Нара» были переданы в том числе 175 га леса.

Как следует из материалов дела, в 1996 г. АО «Нара» поставило на кадастровый учет земельный участок, из которого при межевании земель в 2003–2005 гг. был сформирован спорный участок. Кадастровый номер был присвоен участку 14 января 2006 г. с категорией «земли населенных пунктов». Границы данного участка не пересекались с границами земель лесного фонда и были согласованы с органами лесного хозяйства, что подтверждалось подписью главного лесничего Наро-Фоминского лесхоза от 1 октября 2003 г., заверенной печатью лесхоза.

В 2016 г. часть участка была изъята при строительстве ЦКАД, а оставшейся части присвоен новый кадастровый номер.

По материалам лесоустройства 2015 г. ФАЛХ 13 февраля 2019 г. издало приказ № 178 «Об установлении границ Наро-Фоминского лесничества Московской области». До настоящего времени Росреестр отказывает в регистрации границ указанного лесничества вследствие игнорирования ФАЛХ сведений из ЕГРН при подготовке приказа, в том числе сведений о границах спорного земельного участка, что и привело к появлению пересечений.

Согласно п. 22 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022 г. № 21 «О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации» пересмотр решений органов публичной власти, их должностных лиц, подтверждающих права, предоставляющих гражданам, организациям новые права либо отменяющих возложенные на них обязанности, а также иным образом улучшающих их положение, должен быть законным, обоснованным, исключающим произвольность их изменения, отмены или приостановления действия. Судам следует исходить из того, что недопустимость произвольного изменения, отмены или приостановления действия таких решений означает обязанность наделенных публичными полномочиями органа или лица обосновать необходимость изменения, отмены или приостановления действия решения, указав на несоответствие ранее принятого решения нормам права, законной цели, фактическим обстоятельствам (п. 1 ч. 9 ст. 226 КАС РФ, ч. 4 ст. 200 АПК РФ).

Следовательно, орган местного самоуправления не вправе произвольно отменять свои постановления, послужившие основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей.

На наш взгляд, стоит согласиться с выводом В.А. Белова о том, что ситуация, когда акт публичной власти, затрагивающий правовое положение частного лица, сегодня принимается, а завтра отменяется, является недопустимой, ибо она не только противоречит принципам неприкосновенности (прочности) гражданских (частных) прав, но и подрывает основы публично-правовой организации устройства общества².

По нашему мнению, постановление от 13 ноября 2023 г. № 3669, изменившее постановление от 21 ноября 1995 г. № 2556, вынесено администрацией произвольно, без обоснования необходимости такой отмены, а также без установления его несоответствия нормам права, законной цели и фактическим обстоятельствам.

По смыслу ч. 4 ст. 1 КАС РФ и с учетом разъяснений, изложенных в абз. 5 п. 1 Постановления Пленума ВС от 27 сентября 2016 г. № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации», если на основании актов госорганов и органов местного самоуправления возникли гражданские права и обязанности, то споры о признании таких актов недействительными (незаконными), если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей, не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном КАС. Такие акты не могут быть отменены и в порядке самоконтроля. Заинтересованное лицо вправе обратиться в суд за защитой нарушенных в результате принятия этих актов либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов в порядке гражданского судопроизводства.

За минувший с 1995 г. период участки, принадлежавшие АО «Нара», были поставлены на государственный кадастровый учет, сведения о них внесены в ЕГРН. В отношении них было проведено межевание: вновь образованные участки также поставлены на кадастровый учет, внесены в уставной капитал вновь образованных и уже исключенных из ЕГРЮЛ юрлиц, были многократно отчуждены, в том числе в результате торгов, частично изъяты для государственных нужд и в настоящее время находятся в собственности добросовестных приобретателей. В связи с этим представляется, что Постановление от 21 ноября 1995 г. № 2556 не могло быть изменено органом местного самоуправления в порядке самоконтроля.

Десятый арбитражный апелляционный суд в постановлении от 20 ноября 2017 г. № 10АП-15173/2017 по делу № А41-35833/17 указал: «После заключения договоров купли-продажи земельных участков публично-правовые отношения по предоставлению земельных участков прекратились (административный акт исполнен), а между сторонами возникли иные (обязательственные) правоотношения. Как правильно указано судом первой инстанции, возникшие в рассматриваемом случае гражданские права, в том числе зарегистрированное право собственности на недвижимое имущество, могут быть оспорены только в судебном порядке, возможность решения таких вопросов в административном порядке законодательством не допускается».

Подтверждение позиции о недопустимости подобного злоупотребления правом, недопустимости отмены в порядке самоконтроля органом публичной власти его актов в отсутствие установленных для этого процедур и приоритета судебной защиты содержится в судебной практике³. Так, судебно-арбитражной практикой выработан подход, согласно которому административный акт о предоставлении государственной или муниципальной услуги не может быть отменен издавшим его органом в административном порядке, если этот акт является исполненным – т.е. на его основании и в его исполнение возникли гражданские права и обязанности; следовательно, между частным и публичным субъектами возникли иные (в том числе обязательственные) правоотношения.

Согласно ч. 1 ст. 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131-ФЗ)⁴ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Как следует из правовой позиции, изложенной в Определении Конституционного Суда РФ от 26 мая 2011 г. № 739-О-О, положение ст. 48 Закона № 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленных в ст. 12 Конституции РФ. При этом оно не исключает возможность судебного контроля за принимаемыми органами местного самоуправления решениями, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер; должны быть законными и обоснованными.

Таким образом, орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт только в случае его несоответствия требованиям законодательства. Указанное согласуется с позицией, изложенной в п. 25 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации № 2 (2019), утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 17 июля 2019 г.

В то же время АС Уральского округа в постановлении от 16 декабря 2021 г. № Ф09-6688/20 по делу № А76-28135/2019 указал: «…полномочия администрации по самоконтролю, установленные частью 1 статьи 48 Закона № 131-ФЗ, в виде отмены или прекращения действия принятого ею ненормативного акта не могут распространяться на неограниченный период времени, если такой ненормативный акт породил соответствующие права и обязанности у лица, в отношении которого он был принят. Между сторонами настоящего спора возникли гражданско-правовые отношения по владению и пользованию земельным участком с кадастровым номером 74:36:0511001:793, споры о правах и порядке пользования, вытекающие из них, не могут быть разрешены принятием ненормативного акта, без судебного решения».

Следовательно, есть основания полагать, что внесение изменений в Постановление от 21 ноября 1995 г. № 2556 не приведет к возврату к ситуации на указанную дату и является незаконным. Постановление от 13 ноября 2013 г. № 3669 по факту является неисполнимым. В данном случае возможен судебный контроль за принимаемыми органами местного самоуправления решениями.

С учетом изложенного полагаем, что у администрации отсутствовали правовые основания для отмены в порядке самоконтроля постановления, послужившего основанием для возникновения гражданских прав и обязанностей у третьих лиц, включая собственника спорного участка.

Таким образом, Комитет лесного хозяйства как орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный в сфере лесных отношений, вопреки законодательству аннулировал результат ранее оказанной услуги, что, по сути, противоречит разрешительному типу правового регулирования, свойственному деятельности публичных органов. Решение об аннулировании (отмене) акта об изменении документированной информации ГЛР и его форма Приказом № 496 не предусмотрены. Это логично, так как в случае отмены акта лесной амнистии стороны возвращаются в ситуацию, в которой она была применена: спорный участок зарегистрирован в ЕГРН до 1 января 2016 г., земли лесного фонда в ЕГРН не зарегистрированы, есть пересечение границ земельных участков – т.е. налицо все основания для применения «лесной амнистии».

Помимо этого, на наш взгляд, с нарушениями требований законодательства о ГЛР принят и акт от 11 сентября 2024 г. Согласно Перечню Минприроды № 496 такого рода акты должны основываться на документах, перечень которых закрыт. Постановление органа местного самоуправления об утверждении проектов перераспределения земель (или акт о внесении изменений в него) не входит в перечень решений органа местного самоуправления, которые могут быть основанием для вынесения рассматриваемого акта (п. 2.2.3 Приказа № 496). Соответственно, акт о внесении документированной информации в ГЛР от 11 сентября 2024 г. является необоснованным и противоречит положениям законодательства.

Полагаем, следует согласиться с выводами А.В. Винницкого и И.Н. Харинова о том, что отмена результата предоставления госуслуги, по сути, возвращает ситуацию к исходной, ревизуя вопрос о наличии у частного лица субъективного публичного права на получение конкретной административной услуги. Однако разрешение данного вопроса (о наличии права на получение услуги) является частью установленной административной процедуры предоставления конкретной госуслуги. Если этот вопрос разрешен положительно, Закон № 210-ФЗ и принятые в его исполнение административные регламенты по каждому виду услуг (как нормативные правовые акты специального действия) не предусматривают возможность ревизии данного вопроса впоследствии: процедура исчерпана, алгоритм взаимодействия завершен⁵.

Следовательно, административный орган вправе совершать только такие действия и издавать только такие акты, которые дозволяются законом. Если закон их прямо не разрешает, соответствующие действия, акты неправомерны.

В случае признания судом акта от 11 сентября 2024 г. законным и обоснованным у правообладателя спорного участка возникает право еще раз получить услугу по приведению сведений ГЛР в соответствие со сведениями ЕГРН, поскольку первоначально не наступили основания для отказа ему в предоставлении такой услуги, исчерпывающий перечень которых определен п. 10 Административного регламента. При этом спустя месяц после вынесения акта от 2024 г. ФАЛХ было подано исковое заявление в АС Московской области об оспаривании права собственности на участок, в отношении части которого вносились изменения в ГЛР.

Однако, исходя из изложенного, Комитет лесного хозяйства был не вправе принимать акт о внесении документированной информации в ГЛР, аннулировавший ранее внесенные изменения, до вступления в силу решения суда, подтверждающего позицию ФАЛХ. Фактически Комитет попытался поменять местами «причину» и «следствие», которыми должны быть судебный акт («причина») и административный акт («следствие»).

Резюмируя, отметим, что законодательство не предусматривает право уполномоченного федерального органа исполнительной власти в области лесных отношений аннулировать (отменять) принятый им ранее акт о «лесной амнистии».