3 июля 2018 г. Европейский Суд по правам человека опубликовал Постановление по делу «Волокитин и другие против России», признав нарушение прав 14 заявителей, жаловавшихся на невыплату властями РФ компенсаций по облигациям государственного внутреннего выигрышного займа 1982 г.
После распада СССР в 1992 г. власти Российской Федерации признали свое правопреемство в отношении обязательств СССР по займам 1982 г. и приостановили выплаты по облигациям государственного внутреннего займа 1992 г. В период с 1992 г. в России было принято несколько законов, в которых предусматривался перевод советских ценных бумаг, в том числе и займа 1982 г., в целевые долговые обязательства РФ с целью защиты сбережений граждан. Федеральным законом от 10 мая 1995 г. № 73-ФЗ «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» государство гарантировало обеспечение сохранности сбережений граждан РФ, признав их частью государственного внутреннего долга РФ и обеспечив активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ. Советские ценные бумаги должны были быть переведены в целевые долговые обязательства РФ с определенной долговой стоимостью. Порядок перевода советских ценных бумаг в целевые долговые обязательства РФ и определения долговой стоимости должен быть урегулирован специально принятым законодательством. До настоящего времени нормативно-правовое регулирование данного вопроса не состоялось. В связи с этим процедура перевода государственных ценных бумаг СССР в целевые долговые обязательства, начисление на них дохода, а также их погашение по долговой стоимости кредиторам не осуществляются.
Один из заявителей по делу «Волокитин и другие против России» Н.Н. Гусев является держателем облигаций государственного внутреннего выигрышного займа 1982 г., большая часть которых достались ему по наследству, часть была приобретена им самим. Номинальная стоимость облигаций составила 747 915 «долговых рублей».
Заявитель дважды с 2012 г. обращался с заявлением в Министерство финансов РФ, чтобы узнать о возможности и сроках перевода имеющихся у него облигаций 1982 г. в российские облигации, а затем в рубли. Директор Департамента финансовой политики дал ответ, что все операции по указанным ценным бумагам на территории РФ прекращены и никаких компенсаций по ним не производится. Вторым письмом он разъяснил, что перевод все еще не может быть осуществлен в связи с отсутствием федеральных законов о переводе государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства РФ, действие ранее принятых законов было приостановлено до 1 января 2016 г.
В 2013 г. заявитель обратился в Верховный Суд РФ с иском о признании незаконным бездействия Правительства РФ в части неисполнения соглашения о принципах и механизме обслуживания внутреннего долга.
Верховный Суд РФ отказал в принятии иска, указав, что суды общей юрисдикции не вправе возлагать на органы государственной власти РФ обязанность по принятию нормативных правовых актов и предписывать им совершить определенные действия. По мнению Суда, заявление Н.Н. Гусева не подлежало рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.
Исчерпав все возможные меры судебной защиты на национальном уровне, заявитель обратился в ЕСПЧ с требованием о выплате ему российским государством справедливой компенсации материального ущерба и морального вреда, а также понесенных расходов. Защиту интересов Н.Н. Гусева представляли я и Инна Гришкова – адвокаты Московской муниципальной коллегии адвокатов.
В период с 1995 по 2000 г. был принят ряд российских законов и правил, предусматривающих конвертацию советских ценных бумаг, в том числе премиальных облигаций 1982 г., в специальные российские обязательства, номинированные в «долговых рублях» (DOR). В прецедентной практике ЕСПЧ к моменту рассмотрения группы жалоб «Волокитин против России» уже состоялись положительные решения по индивидуальным жалобам, в которых ЕСПЧ определил примерную стоимость одного «долгового рубля» равной 2 евро (подробности см. в Постановлении ЕСПЧ от 2 декабря 2010 г. по делу «Юрий Лобанов против России», жалоба № 15578/03, § 16–21). Таким образом, в деле нашего заявителя и возникла сумма требования в размере 747 915 «долговых рублей», что потенциально составляло конвертированную сумму порядка 1,5 млн евро.
В адресованном ЕСПЧ по делу «Волокитин против России» Меморандуме Правительством РФ была высказана интересная позиция: национальные власти должны обладать широким кругом полномочий в вопросах экономической или социальной стратегии, и законной целью в интересах общества является благоприятствование расходам на актуальные социальные вопросы, а не удовлетворение требований чисто денежного характера. По мнению государства-ответчика, заявители не понесли прямых потерь собственности, поскольку в 1992 г. они могли воспользоваться схемой выкупа или обмена облигаций. Россия сообщила Суду, что согласно данным Сбербанка России общая стоимость облигаций, размещенных до 1 января 1992 г. на территории РФ, составила 9 млрд руб. СССР, в то время как операция выкупа в 1992–1995 гг. привела к покупке или обмену облигаций на сумму 12,1 млрд «новых» российских рублей. Избыток облигаций был обусловлен их притоком из новых независимых государств (СНГ). Поскольку серия и количество облигаций не были зарегистрированы во время первоначального размещения, нельзя было установить, когда, где и кем изначально они были приобретены. Наконец, Правительство РФ заявило, что обязательства России перед держателями облигаций 1982 г. поддерживаются, однако исполнение соответствующих законов и правил было приостановлено из-за ограниченных ресурсов федерального бюджета. Погашение облигаций в настоящее время не позволит государству выполнять свои социальные обязательства перед гражданами России и развивать российскую экономику.
ЕСПЧ в своем решении выдержал «политес», не обременив финансовую систему России чрезмерной нагрузкой в виде удовлетворения требований некоторых заявителей о выплате сумм, совокупно превышающих несколько миллионов евро. Суд удовлетворил лишь незначительные финансовые требования, признав, что компенсацией причиненного морального вреда (например, для г-на Н.Н. Гусева) является сам факт признания ЕСПЧ допущенных нарушений Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее – Конвенция) системными на территории Российской Федерации.
Мы не удовлетворены решением ЕСПЧ по заявлению Н.Н. Гусева. Планируем до истечения трех месяцев обратиться в Суд с просьбой передать дела на рассмотрение в Большую палату. Для этого есть несколько существенных оснований, одно из которых – необоснованный, на наш взгляд, вывод ЕСПЧ об отсутствии у семьи нашего заявителя потенциала иметь столь значительные накопления в советское время. Также есть ряд выводов и заключений, вступающих в противоречие с практикой ЕСПЧ по другим делам.
Важные моменты в решении ЕСПЧ – признание обсуждаемого нарушения структурной проблемой и констатация длительного бездействия российских властей. Контроль за исполнением решений ЕСПЧ (ст. 46 Конвенции с поправками, внесенными Протоколом № 11 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод о реорганизации контрольного механизма, созданного в соответствии с Конвенцией) осуществляет Комитет министров Совета Европы. В данном деле ЕСПЧ обязал российские власти принять неотложные меры в сфере законодательных инициатив для устранения системного нарушения прав человека.
ЕСПЧ указал, что российское государство, предоставив заявителю право требовать погашения облигаций 1982 г., не обеспечило возможность воспользоваться этим правом в течение многих лет, отказываясь принимать нормативные документы для его реализации. Это обстоятельство признано препятствием со стороны государства в эффективном осуществлении права, предусмотренного ст. 1 Протокола № 1, а также отказом в обеспечении реализации этого права граждан. По вопросу о соблюдении справедливого баланса между общественными интересами и правами заявителя ЕСПЧ указал, что принцип верховенства закона, лежащий в основе Конвенции, и принцип законности (применительно к ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции) требуют, чтобы государства не только соблюдали и применяли положения Конвенции, но и обеспечивали законные и реальные условия для осуществления гарантированных прав.
Для решения данной проблемы Правительству РФ необходимо издать законодательные акты, регламентирующие перевод государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства РФ, и установить стоимость «долгового рубля», чтобы граждане имели возможность получить свои деньги. Контроль за исполнением решения возложен Европейским Судом на Комитет министров Совета Европы.
Я не могу согласиться с опубликованными мнениями некоторых коллег о том, что решение по делу «Волокитин против России» является «техническим». ЕСПЧ ранее обнаружил нарушение ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции в ряде аналогичных заявлений против России. Нарушения касались отсутствия исполнительных правил для погашения другого типа российских облигаций, известных как облигации «Урожай-90» (Harvest-90) (см. постановления ЕСПЧ от 11 февраля 2010 г. по делу «Малыш и другие против Российской Федерации», жалоба № 30280/03; от 18 марта 2010 г. по делу «Тронин против России», жалоба № 24461/02, и от 18 марта 2010 г. по делу «СПК Димский против России (SPK Dimskiy v. Russia), жалоба № 27191/02). Другие нарушения были связаны с невыполнением российским государством обязательств, вытекающих из займа 1982 г. (см. постановления ЕСПЧ от 2 декабря 2010 г. по делу «Юрий Лобанов против России», жалоба № 15578/03; от 10 апреля 2012 г. по делу «Андреева против России», жалоба № 73659/10, и от 26 февраля 2013 г. по делу «Фомин и другие против России» (Fomin and Others v. Russia), жалоба № 34703/04).
В деле же «Волокитин и другие против России» ЕСПЧ обобщил ситуацию и признал ее системным нарушением ст. 1 Протокола № 1 к Конвенции с корреспондирующим предписанием Правительству РФ. Подобное решение, аналогично определениям Конституционного Суда РФ, нельзя назвать «техническим», поскольку оно влечет обязанность изменения российского законодательства и формирует дальнейшую правоприменительную практику.
Ключевым моментом здесь является констатация системности нарушения. Это предполагает установление определенных обязанностей для властей России, а также гарантирует будущим заявителям вынесение Европейским Судом решений по подобным делам по упрощенной процедуре. На мой взгляд, решение можно назвать «пилотным постановлением».
Понятие «пилотного постановления» в Регламенте ЕСПЧ 2016 г. не закреплено, однако так называют решения, которые в соответствии с Правилом 61 гл. Y Регламента ЕСПЧ в резолютивной части («Выводы») содержат указание на системный характер проблемы и предписывают государству-ответчику обязанность принять те или иные неотложные меры.
В решении по нашему делу Суд констатировал системность проблемы и обязал государство-ответчика провести неотложные консультации с Комитетом министров СЕ по вопросу о том, что может потребоваться для соблюдения Россией настоящего и более ранних судебных решений в отношении облигаций 1982 г., определить курс «долговых рублей» и принять законодательные акты, устанавливающие порядок исполнения обязательств.
Присужденная заявителям справедливая компенсация, по своей сущности, является предупредительной мерой и инструментом воздействия на государство-ответчика с целью мотивировать Правительство устранить нарушение и обеспечить гарантированные Конвенцией права человека в РФ. Условно «пилотное постановление» можно сравнить с криминализацией того или иного деяния и началом системной борьбы с новым видом преступлений. Практически все предыдущие решения ЕСПЧ, вынесенные в отношении России, повлекли за собой существенные изменения в законодательстве и правоприменительной практике высших судов РФ. Хорошим примером является существенное улучшение условий содержания в СИЗО, обеспеченное законодательными инициативами и выделением бюджетных средств для них. Еще примеры: «автозаки» стали оборудоваться биотуалетами, вместо «клеток» во многих судах России стали устанавливаться стеклянные «аквариумы», отдельные категории обвиняемых получили официальную возможность пользоваться услугами нотариуса и т.д. Все это – одни из очевидных результатов практики Европейского Суда. Мы надеемся, что в ближайшее время Судом будет вынесено «пилотное постановление» по вопросу о незаконном заключении под стражу предпринимателей России (дело «Petr Zhurin v. Russia», жалоба № 14885/15 от 17 мая 2015 г.). По данной группе жалоб в 2018 г. пройдена стадия коммуникации, позиция государства-ответчика, изложенная в Меморандуме Правительства РФ, на мой взгляд, является весьма неуверенной. Мы рассчитываем на положительное решение Суда, которое позволит защитить предпринимателей от необоснованных арестов и длительного содержания под стражей.
