В настоящее время активно обсуждается вопрос о том, что Банк России планирует создать новый правовой механизм, препятствующий недобросовестным контролирующим лицам финансовых организаций выводить активы.
Основная идея заключается в предоставлении мегарегулятору полномочий в административном либо судебном порядке накладывать арест на счета, а также блокировать операции с имуществом контролирующих лиц. Такой механизм будет предоставлять ЦБ РФ возможность обращаться в том числе в банки, Росреестр, а также к реестродержателям с требованием об аресте и (или) приостановлении тех или иных операций.
Стоит отметить, что ФНС России уже наделена аналогичными полномочиями и может обращаться в банки с требованием о приостановлении операций по счету компании, не исполнившей налоговые обязательства.
В то же время очевидное отличие в деятельности ФНС России и Банка России состоит в том, что действия налоговых органов направлены на обеспечение уплаты обязательных платежей в силу закона (публичное право), тогда как предлагаемые новые полномочия ЦБ РФ – на обеспечение требований о привлечении контролирующих должника лиц к субсидиарной ответственности (частное право).
Отметим, что в международных правопорядках настолько широкие полномочия регуляторов по отношению к контролирующим лицам финансовых организаций в преддверии их банкротства не предусмотрены.
По нашему мнению, такая инициатива продиктована низкой эффективностью процедур банкротства. Так, по данным Федресурса, доля погашенных требований кредиторов в январе–сентябре 2019 г. составила всего 4,7%. Это свидетельствует о том, что должники входят в процедуру банкротства практически «пустыми», в связи с чем арест активов контролирующих лиц в рамках принятия судом обеспечительных мер после подачи заявления о банкротстве является недостаточно эффективным механизмом.
Нормативно закрепленная процедура носит характер ex post (от лат. «последующий») и позволяет накладывать арест на активы контролирующих лиц после принятия судом к производству заявления о признании финансовой организации банкротом.
Сегодня в практике назрела необходимость ввести механизм ex ante (от лат. «предварительный»), позволяющий предпринимать меры до вынесения такого судебного решения – по аналогии с предварительными обеспечительными мерами (ст. 99 АПК РФ).
Вопрос в том, насколько гармонично его можно будет встроить в правовую систему, руководствуясь необходимостью соблюдения баланса интересов участников оборота.
Представляется, что здесь сталкиваются частный и публичный интересы – с одной стороны, собственников бизнеса, с другой – многочисленных вкладчиков и страхователей, нарушение прав и законных интересов которых влияет на стабильность банковской и страховой систем, а также рынок ценных бумаг.
С точки зрения политики права данная инициатива по усилению полномочий Банка России обоснованна, поскольку вопрос вывода активов должников недобросовестными контролирующими лицами является крайне болезненным для российской правовой действительности. Однако, думается, что реализация указанной компетенции регулятора должна носить характер не универсальной и повсеместно применяемой, а экстраординарной меры.
В целях соблюдения баланса интересов можно предложить следующие механизмы.
Во-первых, для пресечения злоупотреблений в виде произвольного или недостаточно обоснованного ареста активов контролирующих лиц целесообразно ввести ограничения и предоставить такое право только в отношении бенефициара, владеющего определенным пакетом активов (например, 30% и более), поскольку при приобретении такого пакета банками предусмотрена специальная процедура, в соответствии с которой покупателю необходимо указать в анкете конечных (реальных) бенефициаров и предоставить подтверждающие документы.
В то же время практике известны случаи, когда представленная информация оказывалась недостоверной – например, были указаны номинальные владельцы. Однако это аргумент скорее в пользу необходимости указывать достоверную информацию, чтобы лишить номинальных владельцев стимула приводить недостоверные данные, возложив на них риск ареста принадлежащих им активов.
Также можно заимствовать механизм, предусмотренный Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», в соответствии с которым уполномоченные органы могут направлять запросы о необходимости предоставить информацию о бенефициарах в течение определенного срока.
При таком подходе риск ошибки в определении реального бенефициара достаточно низок.
Во-вторых, необходимо сформировать закрытый перечень веских оснований для наложения ареста в отношении бенефициаров – например, в случае появления данных, свидетельствующих о предбанкротном состоянии финансовой организации, либо при наличии потенциальных оснований для отзыва лицензии. Так, если ЦБ РФ выносит предписание о докапитализации резервов, то в случае его невыполнения в течение установленного срока он получает основание для наложения ареста на активы бенефициара.
В-третьих, следует установить высокий стандарт доказывания регулятором наличия таких оснований – то есть четкую регламентацию действий Банка России (в частности, обязанность предоставить доказательства, подтверждающие, что конкретное лицо является реальным бенефициаром, а также не предпринимает попыток предотвратить банкротство финансовой организации).
В-четвертых, имеет смысл ввести сокращенные сроки рассмотрения заявления об обжаловании ареста активов (приостановления операций) в судебном порядке. Контролирующее лицо должно быть наделено правом оспорить такой арест в суде в кратчайшие сроки. За аналогию можно принять, к примеру, порядок рассмотрения дел о понуждении юрлица созвать общее собрание, в соответствии с которым дело должно быть рассмотрено по существу в течение месяца с даты поступления соответствующего заявления в суд.
Наконец, должен быть разработан механизм восстановления нарушенных прав «пострадавших» бенефициаров. Здесь также можно провести аналогию с налоговым органом, который в случае неправомерного приостановления операций по счетам обязан возместить убытки – например, в виде неполученных процентов по депозиту. Однако такие иски, как показывает практика, удовлетворяются крайне редко ввиду сложностей с доказыванием причинно-следственной связи между необоснованным приостановлением операций по счетам и наличием убытков у налогоплательщика. Не исключено, что аналогичным образом суды будут разрешать вопросы и в отношении ЦБ РФ.
На наш взгляд, решение об аресте активов по инициативе регулятора может быть принято только в судебном порядке, поскольку отнесение вопроса об аресте активов к компетенции Банка России наделяет его квазисудебными полномочиями, что не соответствует российскому законодательству.
Полагаем, что передача ЦБ РФ указанного полномочия превратит его в мегарегулятор с максимально широкими возможностями, и оспорить в суде арест и (или) приостановление операций контролирующих лиц, наложенные Банком России в административном порядке, будет крайне сложно. Так, еще ни одному банку не удалось оспорить отзыв лицензии: суды подходят к данному вопросу формально и констатируют, что ЦБ РФ как регулятор на основании имеющейся у него информации принял правильное решение.
Кроме того, в отличие от судебных решений, в отношении актов Банка России отсутствует механизм их признания и приведения в исполнение в зарубежных юрисдикциях. Без этой составляющей указанная инициатива представляется сомнительной, поскольку де-факто значительная часть активов бенефициаров финансовых организаций находится за рубежом.
Таким образом, полагаем, что имеет смысл использовать процедуру проведения судебных заседаний ex parte (от лат. «обращение к суду одной стороны без уведомления другой»), в рамках которой возможно принятие судом решений о предварительных обеспечительных мерах. Специфика данной процедуры заключается в том, что суд обладает правом без вызова сторон и на строго определенный срок наложить обеспечительные меры, предписав ответчику дать релевантные объяснения и раскрыть информацию. Ответчик, в свою очередь, имеет право на возражение и отмену мер в случае представления доказательства, что он, например, не является бенефициаром или контролирующим лицом либо не осуществлял вывод активов.
